II SA/Ol 29/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ustalenia opłat za niektóre świadczenia publicznych przedszkoli samorządowych I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy kwotę 240 zł. (słownie: dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu. Rada Gminy S. podjęła w dniu "[...]" uchwałę nr "[...]" w sprawie ustalenia opłat za niektóre świadczenia publicznych przedszkoli samorządowych prowadzonych przez gminę S. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia "[...]" Wojewoda stwierdził nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu podano, iż w § 7 przedmiotowej uchwały określono, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia głoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2008r. Tym samym Rada Gminy przyjęła, iż uchwała ta należy do kategorii aktów normatywnych zawierających przepisy powszechnie obowiązujące. Natomiast w ocenie organu przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Podniesiono, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Stosownie zaś do art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty ustalenie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych należy do kompetencji rady gminy. Jednakże w ocenie organu nadzoru należy odróżnić akt normatywny, stanowiący przepisy gminne, od aktu normatywnego kierownictwa wewnętrznego. Pierwszy rozstrzyga w sposób bezwzględny o prawach obowiązkach podmiotów wchodzących w skład wspólnoty samorządowej, drugi zaś określa jedynie zadania i obowiązki osób oraz jednostek organizacyjnych. Wskazano, iż akty normatywne kierownictwa wewnętrznego mają moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego. Oznacza to - zdaniem organu nadzoru - iż uchwały rady gminy określające w formie aktu zasady uiszczania i wysokość np. czynszu z tytułu najmu lokali użytkowych, czy też opłat za niektóre świadczenia publiczne przedszkoli samorządowych obowiązują bezpośrednio tylko te jednostki organizacyjne i osoby, co do których w ramach strukturalnych gminy kompetencje przysługują radzie gminy i które są zobligowane do przestrzegania tych wytycznych. Powołano się przy tym na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazano, iż w związku z tym przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zatem określony w uchwale tryb jej wejścia życie rażąco narusza prawo, a błędne określenie daty wejścia w życie uchwały powoduje konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę wniosła Gmina S. reprezentowana przez pełnomocnika - r.pr. D.B., domagając się jego uchylenia. Podniesiono, iż ustalenie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego, gdyż zawiera normy prawne adresowane do każdego w określonym stanie hipotetycznym. Wskazano, iż upoważnienie ustawowe do wydania takiego aktu zawiera art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W związku z tym uchwała podlega publikacji w dzienniku urzędowym. Powołano się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 22 listopada 2005r. Podano, iż w uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, iż aby przypisać aktowi normatywnemu stanowionemu przez gminę przymiot prawa miejscowego należy poddać analizie jego cechy materialne i formalne. Konieczne jest zatem ustalenie kto jest adresatem określonej normy postępowania oraz co było podstawą jej podjęcia. Skoro zatem przedmiotem uchwały jest określenie opłat za świadczenia przedszkoli publicznych, to adresatami zawartych w niej norm będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców względnie opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Akt prawa miejscowego nie musi być adresowany do wszystkich osób zamieszkałych lub przebywających na określonym terytorium, wystarczy wskazać adresatów co najmniej grupowo, o ile wyodrębnienie dokonywane jest w oparciu o określone kryterium. Jeżeli jest to akt prawa miejscowego, to można określić datę jego wejścia w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ponadto podniesiono, iż organ nadzoru prezentuje dużą rozbieżność stanowisk odnośnie kwalifikowania aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego jako akty prawa miejscowego. Jako przykład wskazano uchwałę w sprawie wysokości stawek za holowanie i parkowanie pojazdów, która została uznana za akt prawa miejscowego, mimo iż określa stawki tylko dla jednego podmiotu wykonującego takie usługi na terenie całego powiatu. Podniesiono także, iż odmienne stanowisko prezentują wojewodowie z innych województw. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Dodatkowo wskazano, iż zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który upoważnia organ stanowiący gminy do stanowienia aktów prawa na podstawie wyraźnie wskazanej delegacji stawowej. Nie jest to także akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który zawiera katalog spraw których mogą dotyczyć takie akty. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006r. wskazano, iż stanowienie aktów prawa miejscowego może nastąpić na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Brak takiego upoważnienia w danej materii oznacza, iż nie podlega ona regulacji w tej formie prawnej. Zdaniem organu nadzoru stanowienie aktów prawa miejscowego wymaga ustanowionego expressis verbis w ustawie upoważnienia, którego nie można domniemywać, ani dochodzić drodze wykładni. Podano, iż żaden przepis ustawy o systemie oświaty, ani żaden innych przepis ustawy nie stanowi wyraźnie, iż uchwała rady gminy w sprawie ustalenia opłat za świadczenia publicznych przedszkoli ma charakter aktu prawa miejscowego. Ponadto uchwała ta jest kierowana do wąskiego grona rodziców dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, a nie do wszystkich mieszkańców wspólnoty samorządowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.nr153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na akt administracyjny Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, bądź też procesowego. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, iż przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, który stwierdził nieważność uchwały w sprawie ustalenia opłat za niektóre świadczenia publicznych przedszkoli samorządowych prowadzonych przez gminę. Organ nadzoru uznał, iż przedmiotowa uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego, a w związku z tym nie można było ustalić, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W ocenie Sądu stanowisko organu nadzoru nie jest zasadne. Przede wszystkim należy wskazać, iż brak jest legalnej definicji aktu prawa miejscowego. Jednakże w orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg adresatów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002r. Sygn. akt I SA 2160/2001 LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 3 października 2006r. Sygn. akt I OSK 908/06, niepublik., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005r. Sygn. akt I OSK 971/2005, LEX nr 196727). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza – wbrew twierdzeniom organu nadzoru – konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, iż uchwała rady gminy w przedmiotowej materii stanowi akt prawa miejscowego. Gdyby przyjąć bowiem taką koncepcję, to odróżnienie aktu prawa miejscowego od każdej innej uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie nastręczałoby żadnej trudności. To ustawodawca bowiem decydowałby (według własnych, sobie tylko wiadomych, kryteriów) o tym, która z uchwał ma rangę aktu prawa miejscowego. W tej sytuacji niepotrzebne byłoby badanie kręgu adresatów, do których akt jest kierowany. Niewątpliwie także kwestia ta nie byłaby przedmiotem tak wielu orzeczeń sądowych. Należy się przy tym odnieść do powołanego w odpowiedzi na skargę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006r. (Sygn. akt I OKS 1035/06), w którym zawarto stwierdzenie, iż stanowienie aktów prawa miejscowego wymaga ustanowionego expressis verbis w ustawie upoważnienia oraz że upoważnienia tego nie można domniemywać, ani wyprowadzać w drodze wykładni. Zważyć należy, iż w tej sprawie Sąd analizował uchwałę organu gminy, która została podjęta bez jakiegokolwiek upoważnienia ustawowego. Zatem w powołanym stwierdzeniu Sąd odniósł się do faktu, iż w ogóle brak było upoważnienia ustawowego do podjęcia przez organu gminy uchwały i w tym znaczeniu Sąd wskazał, iż upoważnienie takie musi wyraźnie wynikać z przepisu ustawy. Natomiast w niniejszej sprawie kwestionowana przez Wojewodę uchwała została podjęta na podstawie i w ramach upoważnienia ustawowego, gdyż art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.) wyraźnie upoważnia radę gminy do ustalania opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przeszkoli publicznych. Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, iż przedmiotowa uchwała nie jest skierowana do podmiotów wchodzących w skład wspólnoty samorządowej, lecz tylko do tych osób co do których w ramach strukturalnych (organizacyjnych) gminy kompetencje przysługują radzie gminy i które zobligowane są do przestrzegania ustalonych tą drogą wytycznych. Należy bowiem wskazać, iż adresatem przedmiotowej uchwały jest nieograniczona liczba osób, które znajdą się w określonym stanie hipotetycznym (w tym przypadku rodzice i opiekunowie dzieci uczęszczających do przedszkoli prowadzonych przez gminę). Nie można przy tym w żadnym wypadku stwierdzić, aby krąg tych osób był w jakikolwiek sposób związany strukturalnie (organizacyjnie) z gminą, gdyż ich związek z gminą wynika wyłącznie z faktu zamieszkiwania na terenie gminy S. i korzystania z przedszkola publicznego. Należy przy tym wyjaśnić, iż zupełnie nieadekwatnym jest przytoczenie przez organ nadzoru wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2000r. (Sygn. akt I SA 721/00). Przede wszystkim w sprawie tej NSA zajmował się wyłącznie kwestią ustalenia przez radę gminy stawek czynszu najmu mienia komunalnego, a nie - jak zdaje się sugerować organ nadzoru - także kwestią opłat za świadczenia przedszkoli publicznych. Ponadto w uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, iż wysokość czynszu ustalana jest w drodze umowy cywilnoprawnej, a nie w drodze powszechnie obowiązującego aktu prawa miejscowego. W związku z tym uchwała rady gminy może jedynie określać zasady ustalania czynszu przez podległe jej podmioty przy oddawaniu w najem składników mienia komunalnego. W niniejszej sprawie opłaty nie są ustalane w drodze umowy, lecz są ustalane przez radę gminy w uchwale. Zatem stwierdzeń zawartych w tamtym wyroku w żaden sposób nie można odnosić do mniejszej sprawy. Ponadto wskazać należy, iż w wyroku z dnia 22 listopada 2005r. Naczelny Sąd\ Administracyjny (Sygn. akt IOSK 971/2005, LEX 196727) jednoznacznie stwierdził, iż ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego, do którego zastosowanie ma art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, iż ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy prawne, które są adresowane do każdego w określonym stanie hipotetycznym. Ponadto wskazano, iż art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi jedynie określenie podstawy prawnej do wykonywania przez gminę kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego przez odesłanie do upoważnień ustawowych. Takie upoważnienie zawarte zostało w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Wobec powyższego na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, orzekając o kosztach postępowania stosownie do art. 200 powołanej ustawy. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego aktu na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.