II GSK 614/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędziowie NSA Stanisław Gronowski Jerzy Sulimierski (spr.) Protokolant Ewa Babik po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. W. i K. "S." Spółki z o.o. w S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 459/07 w sprawie ze skargi P. W. i K. "S." Spółki z o.o. w S. G. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 459/07 oddalił skargę P. W. i K. "S." Spółki z o.o. w S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego. Sąd oparł swoje ustalenia na następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...] Powiatowy Zarząd Dróg w S. G., po rozpatrzeniu wniosku Spółki, zezwolił na zajęcie części pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] – ul. S. w S. G. w celu umieszczenia sieci wodociągowej I – II etap, ustalając opłaty z tytułu tego zajęcia oraz za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym. Decyzją z [...] lutego 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy powyższą decyzję, przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt III SA/Gd 123/07 uchylił decyzję organu II instancji z uzasadnieniem, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony i rozważony w sposób wystarczający, ponieważ organ nie ustosunkował się do twierdzenia Spółki, że dokonano jedynie wymiany urządzeń już umieszczonych w pasie drogowym za wcześniejszym zezwoleniem, a zatem zastosowania w sprawie miały przepisy w innym brzmieniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] października 2007 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w części określającej opłatę roczną z tytułu umieszczenia w pasie drogowym sieci wodociągowej. W uzasadnieniu podniesiono, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał Spółce pozwolenie na budowę obejmujące realizację sieci wodociągowej wraz z przyłączami do budynków mieszkalnych w S. G. przy ul. S. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] stycznia 2004 r. Z dziennika budowy wynika zaś, że w dniu [...] sierpnia 2005 r. wytyczona została przez geodetę trasa przebiegu wodociągu, zgodnie z projektem technicznym. Wskazując na treść art. 40 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) organ podniósł, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie takie dotyczy m.in.: prowadzenia robót w pasie drogowym i umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Organ odwoławczy zwrócił się do Powiatowego Zarządu Dróg w S. G. oraz Starosty [...] o udzielenie informacji, czy przed dniem 9 grudnia 2003 r. zostało Spółce zezwolenie na zajęcie tego samego pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] - ul. S. w S. G. w celu umieszczenia w tym pasie sieci wodociągowej. W odpowiedzi każdy z wymienionych podmiotów poinformował, iż decyzja taka nie została wydana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż przepisy dotyczące umieszczenia urządzeń wodociągowych w pasie drogowym weszły w życie z dniem 9 grudnia 2003 r., a więc przed wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. o pozwoleniu na budowę sieci wodociągowej. Zasadne jest zatem twierdzenie, iż umieszczenie tej sieci we wskazanym miejscu nastąpiło po raz pierwszy na podstawie decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2006 r. (prace te wykonano w dniach [...] września 2006 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalając skargę podniósł, że zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych właściwy organ uprawniony był do naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, które nastąpiło na skutek umieszczenia przez Spółkę pod powierzchnią drogi urządzenia wodociągowego. Zdaniem Sądu, nie naruszono art. 64 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji i art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175). Przepisy te dotyczą ochrony własności jako jednego z podstawowych praw człowieka, natomiast w przedmiotowej sprawie brak jakiegokolwiek naruszenia prawa własności przysługującego skarżącej Spółce. Grunt, w którym Spółka umieściła sieć wodociągową z przyłączami, nie stanowi jej własności, zatem ustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego nie wprowadza żadnego ograniczenia przynależnego Spółce prawa własności nieruchomości gruntowej. Za trafny należało z kolei uznać zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. poprzez skierowanie pisma SKO z dnia [...] września 2007 r. bezpośrednio do strony z pominięciem jej pełnomocnika. Jednakże w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Za bezzasadny Sąd uznał natomiast zarzut uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się odnośnie zebranych w sprawie dowodów. Spółka, mimo że reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika, wykazała bierność w tej mierze. Sąd zgodził się z ustaleniami organu odwoławczego, że w momencie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. o pozwoleniu na budowę sieci wodociągowej, obowiązywały już przepisy ustawy o drogach publicznych w zakresie umieszczania urządzeń wodociągowych w pasie drogowym. Brak pozwoleń na zajęcie pasa drogowego wydanych przed dniem 9 grudnia 2003 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 200, poz. 1953), uzasadniał natomiast utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w części określającej opłatę roczną z tytułu umieszczenia w pasie drogowym sieci wodociągowej. Odnośnie zarzutu nieprzeprowadzenia postępowania w kierunku nałożenia na Spółkę obowiązku wymienionego w pkt 4 decyzji organu I instancji Sąd stwierdził, iż wyrokiem WSA w G. z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt III SA/Gd 123/07, uchylona została decyzja organu II instancji jedynie w części określającej opłatę roczną z tytułu umieszczenia w pasie drogowym sieci wodociągowej. Oznacza to, że wydana w danym postępowaniu administracyjnym decyzja organu I instancji pozostaje w obrocie prawnym. W odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w skargach Spółka podnosiła, iż przedmiotem zaskarżenia jest jedynie opłata roczna z tytułu położenia w pasie drogowym przyłączy wodociągowych. W związku z treścią decyzji organu odwoławczego, pkt 4 decyzji organu I instancji pozostawał poza oceną jego legalności przez Sąd w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Sprawa wróciła zatem do organu odwoławczego, który ponownie przeprowadził postępowanie, rozstrzygając sprawę zgodnie z oceną i wskazaniami sądu zawartymi w uzasadnieniu orzeczenia. Sąd podniósł ponadto, że sygnalizowane w uzasadnieniu wyroku przeprowadzenie przez organ odwoławczy oceny, na jakiej podstawie na skarżącą nałożono obowiązki określone w punkcie 4 decyzji organu I instancji, nie miało waloru wytycznych do podejmowania działań zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w tej części. Skargą kasacyjną P. W. i K. "S." Spółka z o.o. w S. G. zaskarżyło powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych oraz kwotę 1050,00 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego. Ponadto Spółka wniosła o wystąpienie, na podstawie art. 193 Konstytucji, do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie zgodności czy art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 20 i art. 31 ust. 3 Konstytucji rozumiany w ten sposób, że własność rozciąga się pod i nad przestrzenią pasa drogowego w sposób nieograniczony i bez uwzględnienia społeczno – gospodarczego przeznaczenia gruntu jest zgodny z powołanymi wyżej postanowieniami Konstytucji. Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie i błędną jego wykładnię art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 7 i 8 oraz art. 40 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. (Dz.U. Nr 200, poz. 1953) w zw. z art. 140 i 143 kodeksu cywilnego przez przyjęcie, że przepisy ustawy o drogach publicznych poddane są prawu publicznemu co oznacza, że do pojęcia pasa drogowego nie stosuje się ograniczeń przestrzennych prawa własności do granic wyznaczonych społeczno gospodarczym przeznaczeniem gruntu, zgodnie z art. 140 w zw. z art. 143 k.c., co dalej oznacza, że za umieszczenie w gruncie należącym do pasa drogowego urządzeń nienależących do infrastruktury drogowej w każdym przypadku pobiera się opłaty, a także przez przyjęcie, że użyty w art. 4 pkt 1 ustawy zwrot "przestrzenią nad i pod jego powierzchnią" oznacza niczym nieograniczone prawo właściciela pasa drogowego, a także naruszenie zasady lex retro non agit, polegające na tym, iż opłaty za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym pod jego powierzchnią zostały wprowadzone ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. Ustawa nie zawiera w przepisach przejściowych normy nakazującej jej stosowanie wstecz, a zatem do stanów powstałych przed wejściem ustawy w życie, w przypadku przełożenia znajdujących się w gruncie urządzeń lub ich wymiany, stosuje się przepisy dotychczasowe co oznacza, że nie pobiera się opłat z tytułu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń; 2. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez uznanie, że organ II instancji, doręczając pismo z dnia 18 września 2007 r. stronie zamiast pełnomocnikowi, naruszył przepis art. 40 § 2 k.p.a., lecz że naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdy w rzeczywistości, gdyby pismo zostało doręczone pełnomocnikowi, dołączone zostałyby dokumenty potwierdzające okres, w jakim ułożono sieci w pasie drogowym po raz pierwszy, oraz art. 153 ustawy, a mianowicie niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku tego Sądu z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt III SA/Gd 123/07 dotyczącej wykładni art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w kierunku, że opłaty z tytułu umieszczenia urządzeń wodociągowo - kanalizacyjnych w pasach drogowych nie dotyczą urządzeń umieszczonych przed zmianą tego przepisu dokonaną ustawą z dnia 14 listopada 2003 r., obowiązującą od 9 grudnia 2003 r., również w przypadku, gdy następuje ich wymiana, a także wskazań co do dalszego trybu postępowania w zakresie ustalenia warunków umieszczenia urządzeń określonych w decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, że Sąd I instancji nie podzielił stanowiska, iż grunt wydzielony liniami granicznymi wraz z przestrzenią nad i pod powierzchnią, stanowiący pas drogowy, nie jest ograniczony społeczno – gospodarczym przeznaczeniem oraz, że obowiązek uiszczania z tego tytułu opłat nie obejmuje urządzeń umieszczonych przed dniem 9 grudnia 2003 r., a po tej dacie jedynie wymienianych lub remontowanych. Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że ustawodawca wprowadzając w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych trójwymiarowe pojęcie gruntu pasa drogowego, kierował się art. 143 kodeksu cywilnego, przyjmującym zasadę odnoszącą się do przestrzennych granic własności. Elementem społeczno – gospodarczego przeznaczenia prawa jest podnoszona przez stronę kwestia wpływu opłat za ułożone w głębi gruntu pasa drogowego na cenę wody, ścieków, gazu, ciepła przez dostarczających te nośniki energii. Społeczno – gospodarcze przeznaczenie gruntu, należy, zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, rozpatrywać w kategoriach własności rzeczy, a własność gruntu sięga w głąb tak daleko, jak jest to potrzebne do prawidłowego korzystania z rzeczy – pasa drogowego. W przypadku pasa drogowego własność właściciela czyli zarządcy drogi winna zatem rozciągać się tak głęboko, jak jest to konieczne dla ułożenia nawierzchni drogi. Wyjątek stanowią tutaj studzienki, których powierzchnia mogłaby zostać objęta opłatą w całości, albowiem ich włazy znajdują się na powierzchni drogi. Zdaniem kasatora, oznacza to, że umieszczenie urządzeń wodociągowych pod powierzchnią drogi nie podlega opłatom, gdyż zarząd drogi nie jest właścicielem gruntu, w którym urządzenia są umieszczone. W skardze kasacyjnej stwierdzono również, iż interpretacja art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w sposób dokonany przez organ orzekający i prowadząca do pobierania opłat za umieszczenie w gruncie, jest ukrytą formą opodatkowania społeczeństwa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. W Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zaskarżone orzeczenie sądu jest prawidłowe w świetle zebranego materiału. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie treścią z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie żadna w wymienianych w tym przepisie wad nie występuje. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi kasacyjnej wskazać trzeba, iż sformułowane w niej zarzuty nawiązują do obydwu podstaw przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. tj. skarżący zarzuca Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (ust. 1), jak i naruszenie przepisów proceduralnych (ust. 2 p.p.s.a.). To z kolei, przy uwzględnieniu treści i sensu regulacji przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., nakazuje w pierwszej kolejności zbadanie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, a dopiero następnie (w razie stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zarzut proceduralny rozpatrywanej skargi kasacyjnej opiera się na zakwestionowaniu przez skarżącą Spółkę prawidłowości doręczenia stronie pism w postępowaniu oraz na stwierdzeniu, że Sąd I instancji nie zastosował się do wyrażonej w ocenianym postępowaniu oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w G. z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt III SA/Gd 123/07. Odnosząc się do kwestii związania Sądu I instancji oceną prawną Sądu wyrokującego w innej sprawie należało stwierdzić, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu w sprawie wiążą ten sąd. Przez użyty przez ustawodawcę zwrot "ten sąd" rozumieć należy sąd tej samej instancji co ten, który wyraził ocenę prawną i określił wskazania co do dalszego postępowania. Ocena prawna zawarta w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wydanym w pierwszej instancji uchylającym zaskarżoną decyzję organu administracji publicznej, w wyniku czego dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy przez organ administracji, a następnie przez wojewódzki sąd administracyjny, ma istotne znaczenie również dla Naczelnego Sądu Administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wniesionej od ponownego wyroku sądu administracyjnego wydanego w pierwszej instancji, gdyż byłby on niezgodny z prawem, jeżeli przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy nie uwzględniałby wiążącej oceny prawnej i wskazań, o jakich mowa w art. 153 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 12 października 2006 r., sygn. akt II GSK 147/06, LEX nr 276691). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie podatkowym i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. J.P. Tarno: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2006 r., str. 325). Ocena prawna zawarta w powołanym wyroku odwołuje się do stwierdzenia, że "uszło uwadze organu (...) że w odwołaniu od decyzji organu I instancji Spółka podniosła zarzut, iż w tym przypadku dokonała jedynie wymiany urządzeń umieszczonych już wcześniej w pasie drogowym." oraz że "w przypadku wymiany urządzeń umieszczonych w pasie drogowym za zezwoleniem wcześniejszym, określającym warunki umieszczenia tych urządzeń, należy sięgnąć do decyzji określających te warunki.". Tą oceną prawną związany był organ wydający decyzję po ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz powtórnie orzekający Sąd I instancji. Respektować ją musi również Naczelny Sąd Administracyjny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy wskutek skierowania do organu wytycznych co do uzupełnienia wadliwie przeprowadzonego postępowania sprowadza się do oceny, czy – przy ponownym rozpoznaniu – organ uwzględnił uwagi sądu administracyjnego. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji. Należało stwierdzić, że Spółka nie przedstawiła w skardze kasacyjnej argumentów, które świadczyłyby o niedokonaniu przez Sąd I instancji kontroli decyzji organu w powołanym zakresie. Ponadto w sprawie nie doszło, wbrew twierdzeniu Spółki, do naruszenie zasady lex retro non agit. Wnoszący skargę kasacyjną upatruje naruszenia tej zasady w fakcie zastosowania przez organy administracyjne (przy aprobacie Sądu I instancji) przepisów ustawy o drogach publicznych, w zmienionej ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 200, poz. 1953 ze zm.) treści, do sytuacji polegającej na "przełożeniu" znajdujących się już w gruncie urządzeń lub ich wymiany. Rozumowanie takie nie jest jednak uprawnione, bowiem zgłoszenie we wniosku z dnia 21 września 2006 r. zajęcia pasa drogowego zainicjowało nową, odrębną sprawę, do której stosuje się przepisy prawne aktualne na dzień rozstrzygania sprawy. Spółka wskazała również na naruszenie art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 ze zm.) poprzez doręczenie pisma wzywającego do udzielenia informacji, czy Spółce przed dniem 9 grudnia 2003 r. zostało udzielone zezwolenie na zajęcie tego samego pasa drogowego celem umieszczenia w tym pasie sieci wodociągowej (k-2 akt adm.). Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za nieuzasadniony. Po pierwsze, Spółka w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniła, w jaki sposób naruszenie to miałoby wpływ na wynik sprawy, a wymóg taki względem sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej wynika z treści art. 176 p.p.s.a. Po drugie, uchybienie zasadzie czynnego udziału strony nie stanowi skutecznego zarzutu, jeżeli mimo pominięcia pełnomocnika strony przy doręczaniu pism strona nie poniosła ujemnych skutków, to jest złożyła w terminie środki odwoławcze, zapoznała się z materiałem sprawy czy też podjęła działania związane z daną czynnością organu (odpowiedź na ww. pismo złożyła dnia [...] października 2007 r.; k-7 akt adm.). Spółka nie wyjaśniła, w jaki sposób, jej zdaniem, poinformowanie organu o okresie, w jakim po raz pierwszy ułożono sieci wodociągowe, wpłynęłoby na treść rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa materialnego sprowadza się w znacznej mierze do zwalczania poglądów, których Sąd I instancji nie wyraził. Kasator zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 7 i 8 oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 140 i 143 Kodeksu cywilnego. Twierdzi, że Sąd ten uznał, iż za umieszczenie w gruncie należącym do pasa drogowego urządzeń nie należących do infrastruktury drogowej w każdym przypadku pobiera się opłaty oraz że użyty w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zwrot "przestrzenią nad i pod jego powierzchnią" oznacza niczym nieograniczone prawo właściciela pasa drogowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szeroko przedstawiane jest założenie, że definicji pasa drogowego nie można odczytywać w oderwaniu od wywodzonych z prawa cywilnego pojęć dotyczących nieruchomości gruntowych, zwłaszcza z pominięciem kryterium społeczno – gospodarczego przeznaczenia prawa do gruntu. Nie jest natomiast kwestionowana teza, wynikająca skądinąd wprost z definicji zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, że pas drogowy, podobnie jak nieruchomość gruntowa (art. 143 Kodeksu cywilnego) ma charakter trójwymiarowy obejmując grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią. Spółka zarzuciła, że Sąd I instancji przyjął zbyt szeroką wykładnię pojęcia pasa drogowego, co doprowadziło do objęcia obowiązkiem uiszczenia opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń działań podjętych w sprawie przez stronę. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji ani nie uznał, że w każdym przypadku umieszczenia w gruncie należącym do pasa drogowego urządzeń nienależących do infrastruktury drogowej pobiera się opłaty, ani nie przyjął, że pas drogowy obejmuje niczym nieograniczoną przestrzeń pod powierzchnią gruntu. Przeciwnie, Sąd ten wyjaśnił, że droga to nie tylko grunt do głębokości nałożonej nawierzchni drogi, lecz także obszar poniżej tej głębokości, w którym jeżeli umieszczono urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami ruchu drogowego – podlega to opłacie. Odnosząc się do kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa do gruntu należy zauważyć, że Sąd I instancji wymienił cele, w związku z którymi montuje się urządzenia infrastruktury technicznej i można jednoznacznie stwierdzić, czemu mają służyć. Wprawdzie Sąd nie posługiwał się pojęciem kryterium społeczno-gospodarczego, to jednak powoływane w uzasadnieniu wyroku określenia są z nim tożsame. Jak wskazuje historyczna analiza przepisu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pojęcie pasa drogowego na przestrzeni lat ewoluowało. Jego wcześniejsza definicja, zmieniona ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953 ze zm.), zwłaszcza z uwagi na połączenie jej z definicją drogi, nawiązywała do jego użytkowego charakteru. Pasem drogowym był bowiem: wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Aktualna treść art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wskazuje natomiast, że pasem drogowym jest: wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z takiego prawnego ujęcia pasa drogowego wynika więc, iż jest on obecnie rozumiany z punktu widzenia funkcji, celu i roli jaką pełni tj. zapewnianie prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego, a nadto zarządzania drogą, będącą jego częścią. Przedstawiona definicja wskazuje również na to, iż pas drogowy rozumiany jest przestrzennie, jako wydzielona granicami bryła geometryczna. Zauważyć należy, iż ze względu na rolę i cel infrastruktury drogowej, zapewnienie jej pewnego poziomu uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej niewątpliwie uznane być musi za uzasadnione. W tym też znaczeniu ustawodawca wprowadził, w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zakaz podejmowania czynności, najogólniej mówiąc, szkodzących tej infrastrukturze. Uprzywilejowanie to nie jest jednak bezwzględne. Stosując uniwersalne zasady wykładni przepisów prawa w powiązaniu z zasadą proporcjonalności środków prawnych prowadzących do zamierzonego celu, możliwe jest ustalenie granic pasa drogowego. Inaczej mówiąc pojęcie pasa drogowego, jako wydzielonego liniami bocznymi obszaru wraz z nieograniczonym "słupem" powietrza wznoszącym się nad tym obszarem oraz "słupem" ziemi znajdującym się pod nim, nie jest prawidłowe. Przyjęcie tego rodzaju wykładni prowadziłoby do wniosku, iż wszystko co przechodzi nad lub pod jakąkolwiek drogą np. linia wysokiego napięcia nad gruntową drogą gminną, powoduje zajęcia pasa drogowego, a zatem generuje obowiązek poniesienia określonych opłat z tego tytułu. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie sprzeciwia się takiemu rozumieniu omawianego pojęcia. Uwzględniając bowiem funkcjonalną rolę pasa drogowego, w kontekście jego zasięgu nad wydzielony obszar, jak i w jego głąb, należy stwierdzić, że granice te określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że wyartykułowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pogląd Spółki, iż interpretacja art. 4 pkt 1 ustawy w sposób dokonany przez organ orzekający, prowadząca do pobierania opłat za umieszczenie w gruncie pod drogą opłat, jest ukrytą formą opodatkowania społeczeństwa, nie został przez nią poparty jakąkolwiek argumentacją. Art. 176 p.p.s.a. nakłada natomiast na stronę obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem. W związku z powyższym, tak sformułowany zarzut nie poddawał się kontroli instancyjnej sądu. Reasumując, z wyżej przedstawionych względów, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego nie są zasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.