II GSK 679/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 lutego 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 2564/07 w sprawie ze skargi R. R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz R. R. kwotę 120 zł (słownie: sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2564/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę R. R. i uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], [...], w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. Pismem z dnia 26 maja 2007 r. R. R. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zaprzestanie naliczania odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek oraz o umorzenie odsetek naliczonych na dzień 4 kwietnia 2007 r. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.; dalej zwanej: ustawą o s.u.s.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia odsetek za zwłokę stanowiących należności z tytułu składek. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że jedynie umorzenie należności głównej powoduje umorzenie odsetek za zwłokę. Brak było zatem podstaw prawnych do rozpatrywania wniosku o umorzenie samych odsetek za zwłokę przy jednoczesnej wymagalności należności głównej. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył R. R., który podniósł, że w jego ocenie art. 28 ust. 4 ustawy o s.u.s. nie stanowi przeszkody w umarzaniu samych odsetek i reguluje jedynie skutki umorzenia składek. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 w związku z art. 28 ust. 1 – 4 ustawy o s.u.s., Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 4 ustawy o s.u.s. jedynie umorzenie należności z tytułu składek powoduje umorzenie należności pochodnych od składek, tj. odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części (art. 28 ust. 1 ustawy o s.u.s.), przy czym, zdaniem organu, częściowe umorzenie może nastąpić tylko w stosunku do należności głównej, a nie należności pochodnych od składek. Organ administracji podkreślił ponadto, że w odrębnym postępowaniu negatywnie rozpatrzono wniosek R. R. z dnia 2 kwietnia 2007 r. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników, a zatem wniosek o umorzenie odsetek za zwłokę nie zasługiwał na uwzględnienie. Zdaniem organu nie podlegają umorzeniu same odsetki za zwłokę bez umorzenia należności głównej. W skardze na powyższą decyzję R. R. podniósł, że skoro należność główna może zostać umorzona w całości, to tym bardziej mogą zostać umorzone same odsetki. Art. 28 ust. 4 ustawy o s.u.s. reguluje w sposób automatyczny wyłącznie byt wtórnych w stosunku do zaległych składek należności pieniężnych (w tym odsetek) w przypadku, gdy te składki przestają istnieć, a zatem określa skutki, jakie wywołuje umorzenie składek. Przepis ten nie zakazuje natomiast umarzania samych odsetek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił wydane w sprawie decyzje, uznając, że organ dokonał błędnej interpretacji przepisów ustawy o s.u.s. w zakresie dotyczącym umarzania składek. Sąd I instancji stwierdził, że art. 28 ust. 4 ustawy o s.u.s. stanowi, iż umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 3 powołanej wyżej ustawy, pod pojęciem "składek" należy rozumieć składki na ubezpieczenia społeczne od osób fizycznych, podlegających chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 1 ustawy, tj. ubezpieczeniu emerytalnemu, ubezpieczeniu rentowemu, ubezpieczeniu w razie choroby i macierzyństwa, ubezpieczeniu z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. Art. 28 ust. 4 ustawy o s.u.s. reguluje w sposób automatyczny wyłącznie byt wtórnych – w stosunku do zaległych składek – należności pieniężnych, w tym odsetek, w przypadku, gdy te składki przestają istnieć, tj. gdy zostają umorzone. Przepis ten nie reguluje natomiast zakresu przedmiotowego instytucji umorzenia przewidzianej na gruncie przepisów ustawy o s.u.s., lecz określa skutki, jakie wywołuje umorzenie składek, rozumianych w sposób określony w art. 4 pkt 3 powyższej ustawy. Z kolei to, jakie należności mogą być umarzane i na jakich warunkach, wynika z art. 28 ust. 1 – ust. 3b, art. 30 i art. 32 ustawy o s.u.s. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2 ustawy), która zachodzi w sytuacjach wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy o s.u.s. W art. 24 ust. 2 powyższej ustawy wskazano natomiast, że pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są "składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". Stanowisko organu orzekającego odnośnie braku podstaw prawnych do umarzania samych odsetek za zwłokę było zatem, zdaniem Sądu I instancji, sprzeczne z wynikającym z powyższych przepisów normatywnym znaczeniem pojęcia "należności z tytułu składek". W ocenie Sądu podstawa prawna do umarzania w całości lub w części samych odsetek za zwłokę od składek znajduje się więc w art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy o s.u.s., zaś w przypadku składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia – w art. 28 ust. 3a tej ustawy. Sąd I instancji stwierdził, że art. 28 ustawy o s.u.s. pozwala na umarzanie samych odsetek za zwłokę od wskazanych w nim składek, jak i od składek wskazanych w art. 32 tej ustawy. Wnioskodawca ma przy tym pełną swobodę w wyborze należności, których umorzenia się domaga – może zatem domagać się umorzenia w całości lub w części niektórych tylko składek, samych odsetek, dodatkowej opłaty, kosztów upomnienia lub kosztów egzekucyjnych, a także może łączyć swoje żądania w ramach tych należności, przy czym jeżeli umorzone zostaną składki, to z mocy prawa umorzeniu ulegają również te należności z nimi związane, o których mowa w art. 28 ust. 4 ustawy o s.u.s. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zakład Ubezpieczeń Społecznych, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 28 ust. 4 ustawy o s.u.s. poprzez błędne przyjęcie, że dopuszczalnym jest samoistne umarzanie odsetek za zwłokę bez umarzania należności głównej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Zakład Ubezpieczeń Społecznych podniósł, że w obecnym stanie prawnym brak jest jednoznacznych podstaw prawnych do umarzania odsetek za zwłokę w przypadku, gdy nie zachodzi umorzenie należności głównej. Jedynie umorzenie należności głównej powoduje umorzenie odsetek za zwłokę, zaś postępowanie, wszczęte z wniosku skarżącego z dnia 2 kwietnia 2007 r. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników, wykazało, że umorzenie takie nie było możliwe z uwagi na dyspozycję zawartą w art. 30 ustawy o s.u.s. Dopóki ustawa o s.u.s. w sposób wyraźny nie dozwoli na umarzanie odsetek od należności, organ nie jest zobligowany do stosowania tak szerokiej wykładni należności z tytułu składek. Należność to kwota, którą należy wpłacić. Odsetki od należności to raczej pochodna od tej należności, a nie sama należność składkowa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. R. wniósł o oddalenie tej skargi oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Podniósł, że wykładnia pojęcia ustawowego "składki" została dokonana w skardze kasacyjnej contra legem. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny /dalej zwany NSA/ rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne, w których należy przywołać konkretne przepisy prawa, które naruszył Sąd I instancji oraz określić sposób naruszenia tych przepisów. Rozpoznawana skarga została oparta na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i zarzuca naruszenie art. 28 ust. 4 ustawy o s.u.s. poprzez błędne przyjęcie, że dopuszczalnym jest samoistne umarzanie odsetek. Skarga jest nieuzasadniona. Treść art. 28 ustawy o s.u.s. jest jasna i nie wymaga wykładni innej niż językowa, ale treść ta musi być odczytywana w powiązaniu z innymi przepisami ustawy o s.u.s. Art. 24 ustawy o s.u.s. wyjaśnia używane w ustawie pojęcie "należności z tytułu składek". Z woli ustawodawcy "należności z tytułu składek" to pojęcie zbiorcze, które obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Wszędzie tam, gdzie w ustawie o s.u.s. ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy więc nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o s.u.s. "należności z tytułu składek" mogą być umarzane w całości lub w części. Mając na względzie treść art. 24 ust. 2 ustawy o s.u.s. i wywody zamieszczone wyżej uznać należy, że art. 28 ust. 1 ustawy o s.u.s. dopuszcza umarzanie w całości lub w części wszystkich "należności z tytułu składek", tj. składek, odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Co do zasady, wymienione należności mogą być umarzane w całości lub w części, o ile spełnione będą warunki określone w ustawie i o ile nie zachodzi wyłączenie możliwości umorzenia objęte art. 30 ustawy o s.u.s. Wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania "należności z tytułu składek" objęty art. 30 ustawy o s.u.s. jest ściśle określony: umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Wyjątki muszą być interpretowane ściśle, a to oznacza, że inne "należności z tytułu składek" (odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowej opłaty), także powiązane ze składkami, które nie podlegają umorzeniu (składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek), mogą być umarzane w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o s.u.s. Wskazać należy, że powołany przez organ art. 28 ust. 4 ustawy o s.u.s. w ogóle nie dotyczy dopuszczalności umarzania odsetek (te kwestie reguluje art. 28 ust. 1 ustawy o s.u.s.). Art. 28 ust. 4 ustawy o s.u.s. wprowadza jedynie niejako "rozszerzony" skutek umorzenia składek. Umorzenie samych składek powoduje z mocy prawa umorzenie także innych "należności z tytułu składek" (tych, o których mowa w art. 24 ust. 2 ustawy o s.u.s., tj. odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty). Nie oznacza to jednak wcale, że umorzenie innych niż składki należności z tytułu składek jest możliwe tylko w wypadku umorzenia samych składek. Przeciwnie, nawet wtedy, gdy umorzenie samych składek jest niedopuszczalne, możliwe jest, gdy zachodzą warunki umorzenia wymienione w ustawie o s.u.s., umorzenie innych "należności z tytułu składek" (por. wyrok z dnia 9 września 2008 r. /sygn. akt II GSK 322/08/, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że niemożność umorzenia składek na podstawie art. 30 ustawy o s.u.s. nie stanowi przeszkody przy umarzaniu pozostałych elementów należności z tytułu składek). W tym stanie rzeczy uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione, a Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 28 ust. 4 ustawy o s.u.s. i nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego. Zważywszy powyższe, NSA działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako nieuzasadnioną. O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a., art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. oraz na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1348 z późn. zmianami) i zasądził na rzecz R. R. kwotę 120 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przed NSA przez adwokata, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i nie występował w postępowaniu przed Sądem I instancji.