II OSK 1475/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski ( spr.) sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 51/08 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 51/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Stowarzyszenia "[...]" na uchwałę nr VI/66/07 Rady Miasta Gdańska z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Oliwa Górna rejon Katedry Oliwskiej w Mieście Gdańsku. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zdaniem skarżącego Stowarzyszenia ustalenia uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rażąco naruszają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) oraz naruszają interes skarżącego Stowarzyszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie może być uwzględniona, gdyż skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, aby zaskarżona uchwała naruszała jej prawo lub uprawnienie. Z akt sprawy wynika, że Stowarzyszenie "Stara Oliwa" nie jest właścicielem żadnej nieruchomości leżącej na terenie objętym planem, a jedynie użytkuje ono tzw. budynek bramny przy ul. Stary Rynek Oliwski 15 na podstawie cywilnoprawnej umowy użyczenia, zawartej z Gminą Miejską w Gdańsku, jako właścicielem nieruchomości, na podstawie zarządzenia nr 206/08 Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 20 lutego 2008 r. Wobec faktu, że skarżące Stowarzyszenie jest jedynie użytkownikiem obiektu na podstawie stosunku obligacyjnego, to oczywiste jest, iż nie ma ono własnego interesu prawnego do narzucenia właścicielowi nieruchomości, poprzez kwestionowanie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sposobu jej przeznaczenia. Odnosząc się do oświadczenia Stowarzyszenia co do jego interesu prawnego, złożonego na rozprawie w dniu 17 czerwca 2008 r., Sąd wyjaśnił że ewentualne spory na tle wysokości i sposobu rozliczenia nakładów dokonanych przez użytkownika nieruchomości stanowiącej własność Gminy, mogą być rozstrzygnięte wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym, co wynika z art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. W konkluzji Sąd stwierdził, że brak interesu prawnego strony skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwalnia sąd od obowiązku merytorycznego badania zaskarżonej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego. Od powyższego wyroku Stowarzyszenie "[...]" złożyło skargę do sądu administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi na uchwałę nr VI/66/07 Rady Miasta Gdańska z dnia 18 stycznia 2007 r. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez zbyt wąską interpretację pojęcia "interes prawny", użytego w tym przepisie. Skarżące Stowarzyszenie na podstawie porozumienia z Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków z dnia 14 marca 2001 r., uzyskało prawo w ramach powołanej przez siebie Komisji Konserwatorskiej dla Starej Oliwy do "opiniowania spraw wymagających wydania przez Konserwatora aktów administracyjnych, istotnych dla zachowania wartości kulturowych Starej Oliwy i podejmowania innych czynności indywidualnych na obszarze Oliwy" oraz prawo do wypracowania "zasad kształtowania zabudowy uzupełniającej na zapleczu Budynku Bramnego na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami 01733 i 01633". W konsekwencji naruszenia powyższego przepisu Sąd pierwszej instancji uznał, że mimo uzyskania przez skarżące Stowarzyszenie opisanych uprawnień, nie ma ono interesu prawnego w zaskarżeniu do sądu administracyjnego uchwały organu gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Oliwa Górna rejon Katedry Oliwskiej w Mieście Gdańsku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Stowarzyszenie już w skardze, a następnie w piśmie procesowym z dnia 29 maja 2008 r. wykazywało, że jego interes prawny do zaskarżenia uchwały wynika ze szczególnego statusu i celów Stowarzyszenia oraz wzmiankowanego porozumienia zawartego z Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, a nie tylko z tego, że korzysta ono z Budynku Bramnego znajdującego się na terenie, którego plan dotyczy. W szczególności skoro art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym używa dwóch pojęć "interes prawny" i "uprawnienie", to nie można ich rozumieć w ten sam sposób. Zaskarżona uchwała dotyczy Budynku Bramnego i narusza szereg norm prawnych, których ochrona należy do zadań Stowarzyszenia. Skoro Stowarzyszenie zostało powołane do ochrony zbiorowych interesów prawnych swoich członków, to ma ono interes prawny w zapewnieniu na terenie Starej Oliwy korzystnego stanu w sferze przeznaczenia i zabudowy terenu w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Nie ma bowiem usprawiedliwionych podstaw główny i jedyny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd prawidłowo zinterpretował (wyłożył) i zastosował w sprawie przywołaną wyżej normę prawną, zasadnie argumentując, iż stosownie do przywołanej regulacji, skargę do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy może wnieść ten czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przy czym pojęcie interesu prawnego jak również uprawnienia nie może być rozumiane - jak zdaje się tego oczekiwać strona skarżąca - w oderwaniu od obowiązującego prawa. Interes prawny (uprawnienie), o którym mowa w art. 101 przywołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym to interes (uprawnienie) prawem chronione i jako taki jest pojęciem obiektywnym. To oznacza, że skargę z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może wnieść jedynie ten kto wykaże, że jego interes subiektywnie pojmowany, przybierający postać interesu faktycznego, znajduje ochronę w obiektywnym porządku prawnym i jako taki został naruszony określoną uchwałą rady gminy. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszenie tak rozumianego interesu prawnego (uprawnienia) wykazać może właściciel nieruchomości, a nie jej użytkownik, bowiem przepisy prawa, zwłaszcza przepisy kodeksu cywilnego, chronią prawa właścicielskie, a nadto nie można wykluczyć, że interesy właściciela i użytkownika będą rozbieżne, co tym bardziej uzasadnia pogląd przyjęty w sprawie przez Sąd pierwszej instancji, powszechnie zresztą akceptowany w orzecznictwie sądowym (zob. np. wyrok NSA z 3 września 2004 r. sygn. akt II OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Jeżeli tak to zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może odnieść zamierzonego skutku. Tym bardziej że interes prawny (uprawnienie) nie może być wyprowadzone - jak chce tego skarżące Stowarzyszenie z porozumienia zawartego z Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Gdańsku, niemającego charakteru prawa powszechnie obowiązującego. Warto w tym miejscu zauważyć, że ani z akt sprawy, ani z twierdzeń Stowarzyszenia nie wynika też, aby skarga na przedmiotowy plan była wnoszona w trybie art. 101 ust. 2a, tj. reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy wyrażą na to pisemną zgodę. Mając to na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).