II SA/Wa 959/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Kube Sędziowie sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) asesor WSA Sławomir Antoniuk Protokolant Monika Michnik-Misterek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2008 r. sprawy ze skargi I. R. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych postanawia: - odrzucić skargę - Zaskarżonym rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2007 r. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania I. R., uchylił rozkaz personalny Komendanta Centrum Szkolenia Policji w L. nr [...] w sprawie zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych w części dotyczącej daty zawieszenia w czynnościach służbowych i ustalił okres zawieszenia w czynnościach służbowych od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 30 kwietnia 2007 r., w pozostałej zaś części utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu rozkazu personalnego organ podał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) policjanta zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwa skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego – na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Organ podał także, że zwrot "zawiesza się" wskazuje, że w razie zaistnienia określonych przesłanek organ ma obowiązek zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Organ wskazał, że taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem w dniu 19 stycznia 2007 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w L. przedstawił kom. I. R. zarzut popełnienia przestępstwa z art. 178a § 1 kk, które jest przestępstwem umyślnym, ściganym z oskarżenia publicznego. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Komendant Centrum Szkolenia Policji w L. miał obowiązek zawieszenia w czynnościach służbowych I. R. Komendant Główny Policji, utrzymując w mocy rozkaz personalny Komendanta Centrum Szkolenia Policji w L., uznał, że organ prawidłowo nadał rozkazowi personalnemu rygor natychmiastowej wykonalności, albowiem w interesie społecznym leży niezwłoczne odsunięcie od wykonywania zadań służbowych policjanta, któremu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa. Organ odwoławczy uznał również, że organ pierwszej instancji, wydając rozkaz o zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych nie naruszył granic uznania administracyjnego. Ustalony rozstrzygnięciem okres zawieszenia w czynnościach służbowych mieścił się ponadto w ramach 3 miesięcy, o których mowa w art. 39 ust. 1 powołanej ustawy o Policji. Organ odniósł się również do zarzutu I. R. dotyczącego niedoręczenia pełnomocnikowi funkcjonariusza rozkazu personalnego o zawieszeniu w czynnościach. Organ wskazał, że doręczenie nastąpiło z dniem 15 lutego 2007 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnionej następnie pismem z dnia 19 czerwca 2007 r., I. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, zarzucił Komendantowi Głównemu Policji, że rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. nie został doręczony do chwili złożenia skargi do sądu ani jemu, ani też jego pełnomocnikowi J. W., pomimo iż uprawdopodobniła ona przyczynę nieodebrania przesyłki w terminie. Zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzucił również naruszenie przepisów prawa procesowego, w tym: • art. 10 kpa poprzez niezapewnienie mu udziału w postępowaniu, • art. 107 § 3 kpa, poprzez pominięcie wymaganych prawem elementów decyzji uznaniowej, • art. 31 § 2 kpa, poprzez wydanie decyzji o zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych przed rozpatrzeniem wniosku o dopuszczeniu do udziału w tym postępowaniu organizacji społecznej, • art. 108 § 1 kpa, poprzez przyjęcie, że przesłanką nadania rygoru natychmiastowej wykonalności może być konieczność niezwłocznego odsunięcia funkcjonariusza od wykonywania zadań służbowych, • nieuwzględnienie treści art. 40 § 2 kpa, poprzez niedoreczenie decyzji pełnomocnikowi skarżącego, • art. 110 kpa, poprzez wprowadzenie w życie decyzji przed jej doręczeniem. Rozkazowi personalnemu zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na przyjęciu przez organ błędnej wykładni art. 39 ust. 1 powołanej ustawy o Policji. Zdaniem skarżącego organ uznał, że decyzja o zawieszeniu policjanta w czynnościach służbowych może być podjęta w warunkach nieograniczonego uznania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za bezzasadne i podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu skargi, dotyczącego braku doręczenia pełnomocnikowi skarżącego J. W. rozkazu personalnego z dnia [...] marca 2007 r., organ wskazał, że nie mogąc doręczyć rozkazu skarżącemu w miejscu jego zamieszkania, doręczył ten rozkaz pełnomocnikowi skarżącego do spraw zwolnienia ze służby – mec. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: W myśl art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę wnosi się do sądu administracyjnego w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi jest warunkiem jej dopuszczalności i obok warunków formalnych skargi podlega ocenie Sądu już na wstępnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Trzeba przy tym podkreślić, iż badanie zachowania terminu do wniesienia skargi możliwe jest tylko wówczas, gdy decyzja administracyjna, a z takim aktem mamy do czynienie na gruncie niniejszej sprawy, została prawidłowo doręczona, a co za tym idzie wprowadzona do obrotu prawnego. Doręczenie (lub ogłoszenie) decyzji stanowi bowiem jej wprowadzenie do obrotu prawnego (tak: Janusz Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 6, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 518, teza 3.). Doręczenie stronie decyzji otwiera nadto bieg trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z treści skargi i odpowiedzi na skargę, kwestia doręczenia zaskarżonej decyzji jest między stronami sporna. Należy zauważyć, że jest to kwestia o znaczeniu zasadniczym dla rozpoznania sprawy i to nie tylko z punktu widzenia terminu do wniesienia skargi, ale w ogóle kontroli aktu administracyjnego, jako że Sąd obowiązany jest dokonać tego rodzaju kontroli tylko wtedy, gdy akt ten wszedł do obrotu prawnego – został prawidłowo doręczony (art. 53 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 109 § 1 i art. 110 Kpa). Toteż kwestię tę Sąd obowiązany był rozstrzygnąć w pierwszej kolejności, odwołując się do przepisów regulujących tryb doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności art. 44 Kpa. Wskazać należy, że organ w odpowiedzi na skargę uznał doręczenie decyzji za prawidłowe i podał, że nie mogąc doręczyć rozkazu skarżącemu w miejscu jego zamieszkania, doręczył ten rozkaz pełnomocnikowi skarżącego do spraw zwolnienia ze służby – mec. G. Zaznaczyć należy, że w momencie orzekania przez organ drugiej instancji pełnomocnikiem skarżącego do sprawy zawieszenia go w czynnościach służbowych była pełnomocnik J. W., na co zresztą zwracał uwagę w skardze I. R., i temu pełnomocnikowi należało doręczyć tę decyzję. Zaznaczyć również należy, że późniejsze doręczanie decyzji mecenasowi G., w sytuacji, gdy na tym etapie sprawy właściwym był pełnomocnik J. W., pozostaje bez wpływu na rozpatrywaną obecnie sprawę. Przedmiotem zatem swojego badania uczynił Sąd prawidłowość doręczenia decyzji pełnomocnikowi skarżącego J. W., zwłaszcza w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajduje się koperta podwójnie awizowana, skierowana do J. W. i zawierająca decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2007 r. o nr [...]. Wskazać należy, że stosownie do treści art. 44 Kpa, w razie niemożności doręczenia pisma przez pocztę w sposób wskazany w art. 42 i 43 (tj. doręczenia w mieszkaniu, miejscu pracy, lokalu organu administracji publicznej, w każdym innym miejscu, gdzie się adresata zastanie lub za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy domu, którzy podjęliby się oddania pisma adresatowi), poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej (§ 1 pkt 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). Z kolei w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości jej odbioru w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). W ocenie Sądu, zacytowane wyżej przepisy należy odczytywać w sposób całościowy. Innymi słowy, w świetle art. 44 Kpa ocena ziszczenia się skutku prawnego, o którym mowa w § 4, polegającego na uznaniu pisma za doręczone, nie może być sformułowana wyłącznie w oparciu o związek tegoż przepisu z § 1, do którego on odsyła, a więc tylko w oparciu o stwierdzenie, iż pismo było przechowywane przez pocztę przez okres czternastu dni w jej placówce pocztowej, lecz musi być powiązana także z ustaleniem, że spełnione zostały, w czasie biegu tego terminu, wszystkie pozostałe wymogi płynąca zarówno z § 2, jak i § 3, czyli wymogi związane z pierwszym i powtórnym zawiadomieniem o nadejściu przesyłki. Za taką wykładnią przemawia w sposób oczywisty sama konstrukcja analizowanego artykułu. Po pierwsze, do § 1 nawiązuje wprost § 2, a z kolei do tego paragrafu nawiązuje § 3. Po drugie, § 4 reguluje wyłącznie moment (dzień), który wolą ustawodawcy przyjmuje się za chwilę doręczenia przesyłki (pisma), mimo jej faktycznego nieodebrania przez adresata oraz postanawia, co z tym pismem w takiej sytuacji się dzieje (pismo pozostawia się w aktach sprawy). Po trzecie, gdyby przyjąć, iż domniemanie prawne doręczenia pisma wiąże się tylko z upływem określonego czasu jego przechowywania w placówce pocztowej, wówczas należałoby uznać, iż w istocie zbędne są przepisy § 2 i § 3 powyższego artykułu. Wniosek taki stoi z kolei w opozycji do zasady, iż z punktu widzenia racjonalnie działającego prawodawcy wszystkie tworzone przez niego przepisy spełniają określoną rolę i żaden z nich nie może być pomijany bez jednoznacznych ku temu podstaw. Nadto, skutkuje tym, że adresat zostaje pozbawiony możliwości uzyskania podstawowej wiedzy o nadejściu przesyłki. Po czwarte, jakiekolwiek odstępstwo od reguł przewidzianych dla trybu doręczenia zastępczego musi być uznane za wybiórcze stosowanie przepisów regulujących tę materię. Po piąte, zważyć należy, iż doręczenie zastępcze wywołuje szereg następstw nie tylko w płaszczyźnie prawa procesowego, ale także w sferze materialnoprawnej. Wiążą się zatem z nim doniosłe prawnie skutki. Po szóste, doręczenie zastępcze ma charakter domniemania prawnego. Oznaczać to musi w konsekwencji, że skoro ustawodawca tworząc tę instytucję przewidział w ramach niej do spełnienia określone wymogi, to tym samym wszystkie je uznał za warunki sine qua non tegoż domniemania. Uchybienie zatem jakiemukolwiek z nich prowadzić musi do wniosku, iż w takim przypadku nie jest możliwe przyjęcie, że pismo w sensie prawnym zostało skutecznie doręczone adresatowi. Zdaniem Sądu, powyższe prowadzi do wniosku, iż pisma nie można uznać za doręczone w rozumieniu art. 44 § 4 Kpa, w sytuacji, gdy powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki, zawierającej to pismo, zostanie pozostawione adresatowi w miejscu, o którym mowa w § 2 (oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata) przed upływem terminu przewidzianego na podjęcie przesyłki, określonego w pierwszym zawiadomieniu o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej, czyli przed upływem siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia pierwszego zawiadomienia. Dodać należy, że według art. 57 § 1 Kpa, jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Do obliczenia tak zakreślonego terminu, poprzedzającego możliwość dokonania powtórnego zawiadomienia, nie wlicza się więc dnia, w którym dokonano pierwszego zawiadomienia (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 1000/07, Lex Polonica nr 1785698). W okolicznościach rozpoznanej sprawy Sąd uznał, że organ II instancji wadliwie, w sposób sprzeczny z wykładnią dokonaną powyżej, zinterpretował treść przepisu art. 44 Kpa, przyjmując, jako wystarczający, warunek ziszczenia się skutku, o którym mowa w § 4 tego przepisu, fakt dwukrotnego awizowania przesyłki zawierającej zaskarżoną decyzję i upływ czternastu dni od dnia pierwszego awiza. Wprawdzie ze znajdujących się w aktach administracyjnych koperty i potwierdzenia odbioru (k. 4 akt postępowania odwoławczego) wynika okoliczność dwukrotnego awizowania przesyłki skierowanej do pełnomocnik skarżącego J. W. i jej zwrotu po upływie więcej niż czternastu dni od dnia pierwszego zawiadomienia, niemniej jednak z zestawienia daty pierwszego awiza – 23 marca 2007 r. – (v. adnotacja doręczyciela na potwierdzeniu odbioru) z datą drugiego – 30 marca 2007 r. (v. pieczęć poczty na kopercie) wynika jednoznacznie, że powtórne zawiadomienie o pozostawieniu pisma w urzędzie pocztowym, licząc od dnia pierwszego zawiadomienia, było przedwczesne. Organ błędnie zatem przyjął, że poczta dopełniła obowiązku wynikającego z § 3 art. 44 i pozostawiła powtórne zawiadomienie po upływie terminu siedmiu dni – 31 marca 2007 r., skoro rzeczywiście pozostawienie nastąpiło już w siódmym dniu, tj. 30 marca 2007 r. W konsekwencji skarga została wniesiona od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego, a tym samym, jako przedwczesna podlega odrzuceniu. Natomiast na organie spoczywa nadal obowiązek prawidłowego doręczenia decyzji, które otworzy bieg terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i umożliwi skarżącemu skorzystanie z tego prawa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy – z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało postanowić jak w sentencji.