II OSK 771/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel ( spr. ) Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Op 578/07 w sprawie ze skargi H. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie nałożenia obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę H. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], 3. zasądza od H. D. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z dnia 25 lutego 2008 r., II SA/Op 5784/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżone przez H. D. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie nałożenia obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007r., nr [...], Burmistrza Prószkowa nałożył na inwestora (Zarząd Dróg Wojewódzkich w Opolu) obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko zaplanowanej obwodnicy miasta Prószkowa w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]". b) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], na skutek zażalenia H. D., na podstawie art.138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzyło postępowanie zażaleniowe. Zarówno inwestor we wniosku, jak i organ I instancji w postanowieniu w sprawie raportu o oddziaływaniu na środowisko, nie uwzględnił, jako strony postępowania, H. D., właściciela działki nr [...], k.m. [...], obręb Prószków, położonej w Prószkowie przy ul. [...]. Z załączonej do wniosku inwestora mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego wniosek dotyczy, oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie wynika, że działka nr [...] znajduje się poza granicami tego obszaru. Przymiot strony w postępowaniach poprzedzających wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia oraz inne podmioty, jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Dokumentem, który przed sporządzeniem raportu wskazuje zasięg oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jest mapa ewidencyjna będąca obligatoryjnym załącznikiem do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wspomniana mapa podlega ocenie i ewentualnej weryfikacji dopiero w raporcie (art.46a ust.4 pkt 1 w zw. z art.52 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, Dz.U. z 2006, nr 129, poz.902 ze zm.). Działka H. D. nr [...] znajduje się poza obszarem oddziaływania przedsięwzięcia, wobec czego na tym etapie postępowania nie posiada on przymiotu strony w rozumieniu art.28 K.p.a. i tym samym - prawa do zaskarżenia postanowienia nakładającego obowiązek sporządzenia raportu. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 25 lutego 2008 r., II SA/Op 578/07, uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] sierpnia 2007 r. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest odrębnym postępowaniem poprzedzającym wszczęcie "postępowania w sprawie pozwolenia na budowę". W pierwszym z wymienionych postępowań nie ma zastosowania art.28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. 2006 nr 156, poz.1118 ze zm.), więc legitymację do udziału w charakterze strony należy oceniać według treści art.28 K.p.a. Obszar oddziaływania inwestycji musi być określony we wniosku o wszczęcie postępowania, należy go zaznaczyć na mapie będącej częścią graficzną wniosku. Ne można jednak przyjąć, że organ ograniczy się tylko do zbadania obszaru wskazanego we wniosku pod kątem możliwych oddziaływań inwestycji na otoczenie. Organ ma obowiązek zweryfikować na podstawie materiału dowodowego faktyczny zakres oddziaływania, który może być niezgodny z materiałami zawartymi we wniosku i w wyniku tego może ustalić krąg osób, których prawa do nieruchomości są naruszone. Organ odwoławczy ustalił obszar oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, ograniczając postępowanie dowodowe do przedłożonej przez wnioskodawcę mapy. Prawo ochrony środowiska gwarantuje społeczeństwu udział w postępowaniach w sprawie ochrony środowiska. Obowiązkiem organu odwoławczego było więc ustalenie w oparciu o raport oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, czy skarżący może być stroną tego postępowania, a jeśli nie to dlaczego. Wymogu tego nie spełnia uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. Nie można z góry założyć, że jedynie właściciel nieruchomości, mającej wspólną granicę z działką, na której planowana jest inwestycja ma interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. To jaki będzie obszar oddziaływania obiektu może zależeć od spełnienia szeregu warunków, ich wyjaśnienie powinno być przedmiotem postępowania nakładającego obowiązek sporządzenia raportu, w którym ma prawo brać udział właściciel każdej nieruchomości, jeżeli inwestycja jest tego rodzaju, że może oddziaływać na inne nieruchomości, a zwłaszcza nieruchomości sąsiadujące w niewielkim oddaleniu z nieruchomością inwestora. Trafnie organ odwoławczy stwierdził, że przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a oprócz tego inne podmioty jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu planowanego przedsięwzięcia. Mimo to organ ten nie ustalił tych miejsc, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieścić się będą w granicach norm. 3. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I. instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art.133 § 1, art.134 § 1, art.141 §4 w związku z art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm. z późn. zm. dalej "P.p.s.a") oraz art.15 K.p.a. Według stanu prawnego obowiązującego w dniu 28 sierpnia 2007 r., gdy Kolegium wydało zaskarżone postanowienie, do wniosku należy dołączyć poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, wraz z terenem działek sąsiednich (art.46a ust.4 pkt 1 Prawa ochrony środowiska) oraz dane określone w art.49 ust.3 Prawa ochrony środowiska. Są one niezbędne do właściwej oceny przez organ potrzeby sporządzenia raportu. W powyższym katalogu ustawa nie wymienia informacji dotyczących zakresu przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Pierwszy, wstępny etap postępowania dla przedsięwzięć określonych w art.51 ust.1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska, kończy się wydaniem postanowienia o obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, bądź o braku takiego obowiązku (art.51 ust.2 Prawa ochrony środowiska). W tej fazie postępowania właściwy organ, w oparciu o dokumenty załączone do wniosku inwestora, bada wyłącznie charakter planowanego przedsięwzięcia w świetle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, poz.2573 z późn. zm.), a następnie, po dokonaniu oceny kompletności wniosku i zakwalifikowaniu przedsięwzięcia do grupy mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu jest fakultatywne (art.51 ust.1 pkt 2 ustawy) - wydaje jedno z powyższych postanowień, na które służy zażalenie. Faza wstępna całej procedury zmierzającej do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie obejmuje oceny treści raportu, ponieważ ten dokument będzie podlegał weryfikacji merytorycznej i formalnej w toku dalszego postępowania, zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przedmiotem postępowania jest wyłącznie obowiązek (lub jego brak) sporządzenia raportu. Dokonanie przez Kolegium oceny oddziaływania inwestycji na środowisko na podstawie raportu, w sytuacji, gdy wspomniane postanowienie obliguje dopiero do jego sporządzenia, a przy tym nie jest ostateczne, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, wyrażoną w art.15 K.p.a. Skoro Burmistrz Prószkowa badał czy inwestor ma obowiązek sporządzenia raportu, to (wbrew twierdzeniu Sądu) Kolegium nie mogło rozpatrywać zażalenia na podstawie raportu, którym nie dysponował organ I instancji w dacie wydania postanowienia z [...] kwietnia 2007 r. Raport nie jest wobec tego dowodem podlegającym ocenie w tej części procedury zmierzającej do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podstawą materialnoprawną postanowienia o obowiązku sporządzenia raportu jest art.51 ust.2 Prawa ochrony środowiska, natomiast ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, o której mowa w art.47 Prawa ochrony środowiska odbywa się m.in. w oparciu o raport. Za chybione, bo przekraczające granice rozpatrywanej sprawy (art.134 § 1 P.p.s.a.), uznać należy zarzuty Sądu dotyczące zaniechania przez Kolegium ustalenia, na podstawie raportu, obszaru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, a w konsekwencji - stron postępowania "wstępnego". Sąd I.instancji naruszył również art.133 § 1 P.p.s.a. W dniu 13 marca 2007 r. (data złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) oraz w dniu [...] kwietnia 2007 r. (data wydania postanowienia przez organ I instancji) art.46a ust.4 pkt 1 Prawa ochrony środowiska obligował inwestora do dołączenia do wniosku mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego dotyczy wniosek, oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Natomiast od dnia 19 sierpnia 2007 r. art.46a ust.4 pkt 1, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 88, poz.587), nie wymagał już oznaczenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji na etapie złożenia wniosku. Kolegium, rozpatrując zażalenie w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie rozpoznania sprawy, tj. 28 sierpnia 2007 r., nie musiało już badać obszaru oddziaływania przedsięwzięcia, ponieważ obowiązek ten ustawodawca przesunął na kolejny etap - po sporządzeniu raportu. Sąd w zaskarżonym wyroku nie dostrzegł zmiany stanu prawnego w tym zakresie, zalecając stronie przeciwnej uzupełnienie informacji faktycznych o "rzeczywisty" wpływ inwestycji na środowisko. Wskazania Sądu I. instancji do dalszego postępowania są niezgodne z obowiązującym przepisem art.46a ust.4 pkt 1 Prawa ochrony środowiska. Art.141 § 4 P.p.s.a. przesądza, w przypadku uwzględnienia skargi, o obowiązku wskazania przez Sąd konkretnych przepisów prawa materialnego i (lub) procesowego, którym organ administracji publicznej uchybił oraz wykazania istotnego wpływu naruszenia przepisów procesowych na wynik postępowania. Organ, będąc związany wskazaniami Sądu co do dalszego toku postępowania (art.153 P.p.s.a.), nie może domniemywać, które normy prawne naruszył i w jakim kierunku ma toczyć się dalsza procedura, by była zgodna ze wskazaniami wyroku. Skoro Sąd I. instancji nie powołał się na żaden przepis prawa materialnego ani prawa procesowego, których naruszenie uzasadniałoby uchylenie postanowienia z 28 sierpnia 2007 r., zaskarżone orzeczenie w narusza art.141 § 4 i art.153 P.p.s.a., gdyż uniemożliwia oceny, czy zarzucane naruszenia wypełniają dyspozycję art.145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. "Z brzmienia przepisów art. 174 i art. 176 P.p.s.a. nie da się wywieść wniosku, że o zachowaniu ustawowych wymogów skargi kasacyjnej decyduje ich ulokowanie w konkretnym miejscu tej skargi. O ile zatem skarga kasacyjna odpowiada warunkom formalnym, określonym w powołanych wyżej przepisach to samo miejsce umieszczenia w skardze podstaw kasacji i ich uzasadnienia czy też wniosków skargi kasacyjnej nie może /tylko z uwagi na wymogi przejrzystości pisma zawierającego ten środek/ prowadzić do stwierdzenia, że tylko z tego powodu skarga kasacyjna nie nadaje się do rozpoznania." (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., FSK 145/04; podobnie: A.Knysiak-Molczyk "Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym", Warszawa 2009, s.156). Wprawdzie więc wśród podstaw kasacyjnych (s.2 skargi kasacyjnej) nie zostało wymienione naruszenie prawa materialnego, jednakże na s.5 taki zarzut został sformułowany expressis verbis. "Zarzut naruszenia przez Sąd art. 133 § 1 P.p.s.a. [który] oznacza, że Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. (...) Od dnia 19 sierpnia 2007 r. art. 46a ust. 4 pkt 1, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 587), nie wymagał oznaczenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji na etapie złożenia wniosku. (...) Sąd w zaskarżonym wyroku nie dostrzegł zmiany stanu prawnego w omawianym zakresie." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wiązanie powyższego zarzutu z art.133 P.p.s.a. nie jest uzasadnione, gdyż nie uwzględnienie nowelizacji ustawy jest naruszeniem prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (art.174 pkt 2 P.p.s.a.). Nie ulega wątpliwości, że powyższy wywód skargi kasacyjnej jest prawidłowy, zarówno w zakresie w jakim określa treść dokonanej nowelizacji art. 46a ust. 4 pkt 1 Prawa ochrony środowiska, daty wejścia w życie tej nowelizacji przed dniem wydania zaskarżonego postanowienia, jak i wreszcie pominięcia tej nowelizacji przez Sąd I. instancji w zaskarżonym wyroku. B. Naruszenie przez Sąd I. instancji art.134 § 1 P.p.s.a. w związku z art.15 K.p.a. miało polegać na przekroczeniu przez Sąd granicy sprawy przez zobowiązanie organu administracyjnego do ustalenia stron postępowania zażaleniowego w oparciu o treść raportu oddziaływania na środowisko. Ponownie: istotą argumentacji Sądu I.instancji jest zakres postępowania, ukształtowany przez art. 46a ust. 4 pkt 1 Prawa ochrony środowiska według stanu obowiązującego do dnia 18 sierpnia 2007 r., a zarzuty tego Sądu pod adresem organu odwoławczego są konsekwencją zastosowania tego przepisu sprzed nowelizacji łącznie z domniemaniem obowiązku wydania postanowienia reformacyjnego przez organ odwoławczy, w przypadku wadliwości postanowienia organu administracyjnego I.instancji (art.138 § 1 pkt 2 w związki z art.144 K.p.a.). C. Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.141 §4 w związku z art.153 P.p.s.a. polegającego na pominięciu w uzasadnieniu wyroku wskazania przepisów prawa materialnego oraz procesowego, których naruszenie stanowiło podstawę uchylenia postanowienia Kolegium. Zdaniem skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie powołał się na żaden przepis prawa materialnego ani prawa procesowego, których naruszenie uzasadniałoby uchylenie postanowienia z dnia 28 sierpnia 2007 r., zaskarżone orzeczenie w sposób oczywisty narusza art.141 § 4 i art.153 P.p.s.a., bowiem uniemożliwia ocenę, czy zarzucane naruszenia wypełniają dyspozycję art.145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c P.p.s.a. Ten zarzut nie ma oparcia w faktach, tj. traktuje jako niewymienione te przepisy prawa, które powołał w swym uzasadnieniu prawnym Sąd I instancji. Sąd wskazał, że organ administracyjny I. instancji wydał postanowienie na podstawie art.51 ust.2, art.46a ust.7 pkt 4 w zw. z art.378 Prawa ochrony środowiska oraz § 3 ust.1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, poz.2573). Postanowienie to zostało uchylone przez zaskarżone i uchylone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, a równocześnie Sąd I instancji nie uchylił postanowienia organu I. instancji. Tym samym Sąd I instancji stwierdził, że uznaje postanowienie za naruszające powyższe przepisy, na które powołał się organ I. instancji Analizując prawo H. D. do udziału w postępowaniu i do wniesienia zażalenia Sąd I.instancji powołał się na art.46a ust.2 Prawa ochrony środowiska i art.28 K.p.a. czego konsekwencją było uwzględnienie skargi. Jest to równoznaczne z uznaniem przez ten Sąd zaskarżonego postanowienia za naruszające powyższe przepisy, tj. art.46a ust.2 Prawa ochrony środowiska i art.28 K.p.a. Uchybienie Sądu I.instancji nie polegało więc na niepowołaniu uwzględnionych przepisów (jak zarzuca skarga kasacyjna), lecz na pominięciu stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego postanowienia. D. Skoro nie zostały stwierdzone naruszenia procedury sądowoadministracyjnej, więc dopuszczalne jest rozpoznanie skargi H.D., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 46a ust. 4 pkt 1 Prawa ochrony środowiska według stanu obowiązującego od dnia 19 sierpnia 2007 r. Artykuł 46a Prawa ochrony środowiska został znowelizowany przez art.1 pkt 13 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 88, poz.587) Nowelizacja ta weszła w życie 19 sierpnia 2007 r., tj. po upływie 3 miesięcy od dnia jej ogłoszenia (art.13 ustawy nowelizującej). Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. nie zawierała przepisu intertemporalnego, który do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji nakazywałby dalsze stosowanie wcześniejszej wersji art.46a Prawa ochrony środowiska. E. Skarga ta zarzuca organom administracyjnym naruszenie prawa skarżącego do udziału w postępowaniu zakończonym postanowieniem Burmistrza Prószkowa z dnia 20 kwietnia 2007r., nr OŚ 7624-7/5/07, nakładającym na inwestora (Zarząd Dróg Wojewódzkich w Opolu) obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko zaplanowanej obwodnicy miasta Prószkowa w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]". Prawidłowo orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu oddzielające postępowanie zmierzające do ustalenia obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko – z jednej strony od wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach — z drugiej strony. Nie zostało tez zakwestionowane ustalenie faktyczne, że działki skarżącego nie są objęte granicami terenu zamierzonej inwestycji. Na tym etapie nie jest jeszcze znany zasięg oddziaływania inwestycji, dlatego jedyna racjonalna interpretacji art. 46a ust. 4 pkt 1 Prawa ochrony środowiska nakazuje zgodzić się z Kolegium, że na tym etapie postępowania administracyjnego, które jest obecnie przedmiotem kontroli Sądu, legitymację do udziału w postępowaniu administracyjnym dysponują wyłącznie osoby, mające tytuł prawny do nieruchomości położonej w granicach planowanej inwestycji. Skarżący do tej grupy nie należy, nie jest więc stroną tego najbardziej wstępnego postępowania oceniającego potrzebę sporządzenia raportu. W konsekwencji prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie zainicjowane zażaleniem H. D., nie wypowiadając się na temat jego legitymacji do uczestniczenia w dalszych etapach postępowania administracyjnego. F. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 P.p.s.a. — uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok w całości. Orzekając na podstawie art.151 w związku z art.188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę H. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 sierpnia 2007 r., nr SKO.I/40/1831/2007/oś w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie nałożenia obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 2 P.p.s.a.