II GSK 691/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński (spr.) Sędziowie Maria Lorych-Olszanowska NSA Janusz Zajda Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 2673/07 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądzą od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz R. B. kwotę 120 złotych (sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że po rozpatrzeniu wniosku R. B. z dnia [...] lutego 2006 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2007 r. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uznając, że skarżący nie wykazał, iż opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby go możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, ponieważ posiada on stałe źródło dochodu, uzyskuje bowiem wynagrodzenie z tytułu umowy o pracę. Wnioskiem z [...] czerwca 2007 r. pełnomocnik skarżącego wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, iż sytuacja w jakiej znajduje się skarżący uzasadnia zwolnienie go z obowiązku uregulowania należności wobec ZUS. Wyjaśnił, iż w rodzinie skarżącego, na osobę, przypada kwota w wysokości 380,57 zł miesięcznie, a więc tylko o 64 zł wyższa od minimum uprawniającego do korzystania z pomocy społecznej. Pełnomocnik zaznaczył, że wbrew twierdzeniom organu, skarżący nie był informowany o zaległościach oraz podniósł, że kwota zgromadzona przez skarżącego na książeczce oszczędnościowej (3.112,10 zł) stanowi premię gwarancyjną wypłacaną jedynie w przypadku likwidacji książeczki, w związku z zakupem mieszkania. Po ponownym rozpoznaniu wniosku R. B., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że skarżący jest zatrudniony w Spółce P. oraz że średni dochód z tytułu wynagrodzenia za pracę w ciągu ostatnich trzech miesięcy wyniósł 2.500 zł brutto. Organ stwierdził, że żona skarżącego jest osobą bezrobotną, podkreślił jednak, iż z ustaleń dokonanych w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. wynika, że została ona wykreślona z ewidencji osób bezrobotnych w dniu 5 czerwca 2007 r. z powodu niestawienia się w wyznaczonym terminie. Organ wskazał również, że skarżący korzysta z pomocy Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. K. w formie zasiłku rodzinnego w kwocie 112 zł oraz że nie korzysta z innych form pomocy opieki społecznej, a także, że posiada samochód osobowy - Fiat Punto, (rok prod. 1998) oraz przyczepę lekką Niewiadów B750. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, Prezes Zakładu stwierdził, że w przypadku skarżącego nie występuje brak całkowitej nieściągalności składek, a tym samym nie ma podstaw do umorzenia należności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2007 r. podnosząc, że została ona wydana z naruszeniem art. 127 § 2 k.p.a., bowiem w jej nagłówku, jako organ wydający decyzję widnieje Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podczas gdy decyzja nie została podpisana przez Prezesa Zakładu lecz z jego upoważnienia przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego ZUS. Skarżący zarzucił, że de facto decyzja ta została wydana przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na powyższą decyzję uznał za bezpodstawny zarzut dotyczący naruszenia przez Prezesa ZUS przepisów o właściwości wyjaśniając, że na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248) z dniem 24 sierpnia 2005 r. zmianie uległa treść art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.),dalej: u.s.u.s., wskazując, że w świetle znowelizowanego przepisu organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd nie zgodził się również z podniesionym przez skarżącego zarzutem, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ I instancji, z tego względu, że podpisał ją Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego ZUS, a nie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wskazując, że na podstawie art. 73 ust. 1 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 i 2 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statusu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 80, poz. 914 ze zm.), Prezes ZUS kieruje działalnością Zakładu oraz reprezentuje go na zewnątrz i może upoważniać m.in. dyrektorów oddziałów oraz innych pracowników ZUS do reprezentowania Zakładu i podejmowania decyzji w jego imieniu. Oznacza to, że Dyrektor Oddziału ZUS podpisując zaskarżoną decyzję działał z upoważnienia Prezesa ZUS. Sąd ocenił, że Prezes Zakładu prawidłowo uznał, iż okoliczności rozpatrywanej sprawy, a przede wszystkim sytuacja materialna skarżącego nie daje podstaw do umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne. W ocenie Sądu z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby uiszczenie należności miało skutkować brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych skarżącego i jego rodziny. W konkluzji Sąd stwierdził, że Prezes Zakładu, dokonując oceny okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy i uzasadniając swoje stanowisko, nie wykroczył poza granice uznania administracyjnego. R. B. zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 83 ust. 4-6 u.s.u.s., poprzez przyjęcie, iż organem administracyjnym wydającym decyzję w trybie przewidzianym w ww. przepisie jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a nie Zakład Ubezpieczeń Społecznych; 2) naruszenie prawa procesowego, a w szczególności przepisu art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe prowadzenie postępowania dowodowego, które nie doprowadziło do wyjaśnienia czy uiszczenie zaległych składek prowadziłoby do pozbawienia skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; 2) skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji; 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał niewłaściwej interpretacji art. 83 ust. 4-6 u.s.u.s. uznając, iż organem uprawnionym do wydania decyzji w II instancji, rozpoznawanej na skutek wniesienia do Prezesa ZUS w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, jest Prezes ZUS, a nie Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 83 ust. 6 u.s.u.s., jeżeli Zakład uzna odwołanie za słuszne, zmienia lub uchyla decyzję niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia wniesienia odwołania. W tym wypadku odwołaniu nie nadaje się dalszego biegu. Powyższy przepis, zdaniem skarżącego, wskazuje wyraźnie, że decyzja należy do Zakładu, a nie do Prezesa ZUS. Tymczasem osnowa zaskarżonej decyzji organu II instancji wskazuje, że wydana ona została przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a więc przez organ, który nie był uprawniony do wydawania decyzji. Na poparcie tego stanowiska skarżący powołał w uzasadnieniu wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzające, że organem administracyjnym, wydającym decyzję w trybie przewidzianym w art. 83 ust. 4-6 u.s.u.s. jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes Zakładu. Ponadto skarżący zarzucił wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe prowadzenie postępowania dowodowego, które nie doprowadziło do wyjaśnienia czy uiszczenie zaległych składek prowadziłoby do pozbawienia skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżący podniósł, że zgromadzony przez organ rentowy materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania decyzji, czego nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny. Organ rentowy nie zwrócił uwagi na fakt, że skarżący miał zawartą umowę na czas oznaczony. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął tego istotnego faktu pod uwagę, ograniczając się do stwierdzenia, że skarżący pracuje. Nieustalenie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, do czego organ rentowy był zobowiązany w świetle art. 77 § 1 k.p.a., spowodowało, iż decyzje organów obydwu instancji są wadliwe. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Treść przytoczonych w skardze podstaw kasacyjnych uzasadnia rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia art. 83 ust. 4-6 u.s.u.s., gdyż rozstrzygnięcie o zasadności tego zarzutu ma przesądzające znaczenie dla wyniku sprawy. Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2 nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tle stosowania powyższego przepisu, którego przykłady skarżący przytoczył w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wyrażony został pogląd, który skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie podziela, że organem wydającym decyzję w trybie przewidzianym w art. 83 ust. 4-6 u.s.u.s. jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes Zakładu (por. wyrok NSA z 29.05.2007 r. II GSK 340/06). Użyty w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. zwrot "stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy" zawiera jedynie wskazanie podmiotu, do którego należy zaadresować wniosek, a nie organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku. Ustawodawca uznając, że stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przyjął zatem, że sprawa będzie ponowie rozpatrywana przez ten sam organ - Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Stanowisko to znajduje wyraźne potwierdzenie w treści przepisów art. 83 ust. 6 i 7 u.s.u.s., w których kompetencje do rozpatrzenia "odwołania", czyli wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przyznano Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezesowi Zakładu. W decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r., zaskarżonej przez R. B. do Sądu I instancji, oznaczono jako organ wydający decyzję - Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a więc organ niewłaściwy do wydania tej decyzji. Odmienne rozstrzygnięcie Sądu I instancji w tym zakresie, jak zasadnie zarzuca skarżący, zostało zatem wydane z naruszeniem art. 83 ust. 4-6 u.s.u.s., które miało wpływ na wynik sprawy. Nie może być natomiast uznany za usprawiedliwiony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 77 § 1 k.p.a. Zarzut ten oparty został na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. bez przytoczenia tego przepisu w podstawie skargi. Konstruowanie na podstawie tego ostatniego przepisu zarzutów o charakterze procesowym wymaga bezwzględnego wskazania jakie konkretnie przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały naruszone przez Sąd I instancji. Dla prawidłowego sformułowania tego zarzutu nie jest wystarczające samo odwołanie się do naruszenia w sprawie przepisów procesowych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (k.p.a.). Sąd administracyjny, przeciwko którego orzeczeniu skierowana jest skarga, nie stosuje bezpośrednio norm regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Oparcie zatem skargi kasacyjnej na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie jest możliwe bez wskazania jakie przepisy postępowania sądowego zostały naruszone przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r. sygn. akt GSK 73/04, LEX nr 108540). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.