II OZ 145/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia "[...]" S.A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1095/07 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji i odmowie ustanowienia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora w sprawie ze skargi B. N.-F. na decyzję Wojewody M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia 27 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wstrzymał wykonanie zaskarżonej przez B. N. - F. decyzji Wojewody M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce "[...]" w K. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami infrastrukturą przy ul. [...] w K., uznając zasadność argumentów powołanych we wniosku o wstrzymanie wykonania tej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skarżąca uprawdopodobniła, iż w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji nastąpić może niebezpieczeństwo spowodowania znaczne szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchylono decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji i orzeczono, że nie może być ona wykonana, co w sposób oczywisty znacznie uprawdopodobnia zasadność skargi. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Spółka "[...]", zarzucając naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie, art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 15, poz. 1018 ze zm.) poprzez odmowę jego zastosowania oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego postanowienia. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że Sąd nie dokonał własnej oceny zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., a jedynie odwołał się do uzasadnienia zawartego we wniosku skarżącej, tymczasem powinien w uzasadnieniu postanowienia samodzielnie ocenić, czy zachodzą podstawy wstrzymania wykonania decyzji. Sąd nie dokonał natomiast oceny realności ani stopnia wskazywanej szkody, podczas gdy tylko szkoda znaczna jest przesłanką wstrzymania wykonania decyzji. Lakoniczność uzasadnienia Sądu nie pozwala na zidentyfikowanie okoliczności, jakie Sąd uznał za skutki trudne do odwrócenia, zdaniem Spółki trudność odwrócenia skutków decyzji nie może być również oceniana przez pryzmat uchylenia uprzedniej decyzji o warunkach zabudowy. Podobnie nie jest zasadne wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że prawdopodobne jest uwzględnienie skargi, jako że nie stanowi to ustawowej okoliczności, przez pryzmat której można oceniać dopuszczalność wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Odrębnie podniesiono, że Sąd nie odniósł się do wniosku Spółki o uzależnienie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji od ustanowienia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Sąd administracyjny rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w kontekście danej sprawy, musi mieć na uwadze nie tylko skutki jakie wystąpią po stronie skarżącego, ale także skutki, jakie spowoduje rozstrzygnięcie Sądu w tym zakresie dla pozostałych uczestników postępowania (por. postanowienia NSA: z dnia 12.09.2007., sygn. akt IIOZ 725/07, z dnia 14.11.2007, sygn. akt II OZ 1122/07). Wznoszenie obiektu budowlanego przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny z reguły łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, z tego powodu, że w razie uwzględnienia skargi może okazać się, że nie są spełnione warunki do legalnego prowadzenia robót budowlanych, a wobec tego może powstać kwestia powrotu do stanu, który istniał przed rozpoczęciem robót budowlanych. Skutki wstrzymania wykonania decyzji dotyczą jednak przede wszystkim interesów inwestora. To inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona. W przypadku wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. powinno w zasadzie łączyć się z uwzględnieniem przepisu art. 35a Prawa budowlanego, który ma na celu ochronę prawa zabudowy, wynikającego z art. 4 tej ustawy. Prawo zabudowy będące fundamentalną zasadą Prawa budowlanego, jest prawem podmiotowym każdego, kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, jest więc po części też realizacją konstytucyjnej zasady ochrony własności, wyrażonej w przepisach art. 21 i 64 Konstytucji RP i jako takie, powinno podlegać szczególnej ochronie. Z akt sprawy nie wynika, aby Sąd wstrzymując na wniosek skarżącej wykonanie zaskarżonej decyzji ocenił wszystkie okoliczności sprawy, w tym także argumenty inwestora, mającego odmienne stanowisko w sprawie. Tymczasem możliwe jest także wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w części, czego w ogóle nie rozważył Sąd I instancji. Nie można natomiast zapominać, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest odstępstwem od zasady wykonalności ostatecznej decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a. i przepisu § 3 nie należy interpretować w drodze wykładni rozszerzającej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że uchylenie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w sposób oczywisty bardzo znacznie uprawdopodobnia zasadność skargi i przemawia za bezzasadnością wniosku inwestora o zabezpieczenie wstrzymania kaucją. Z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby Sąd ustalił, czy wyrok ten jest prawomocny, nie można zatem mówić o oczywistości uprawdopodobnienia zasadności skargi, tym bardziej na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia. .