I OSK 860/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant Barbara Dąbrowska, po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1963/07 w sprawie ze skargi "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1963/07 po rozpoznaniu skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania, oddalił skargę. Z uzasadnienia wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] października 2007 r. (nr [...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W., Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] marca 2007 r. (znak [...]): – o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości stanowiącej własność skarżącej Spółki, położonych w gminie Kobierzyce obręb Bielany Wrocławskie, oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...], o pow. 0,1408 ha, nr [...], o pow. 0,0142 ha, dla której Sąd Rejonowy dla Wrocławia-[...] prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], na cele budowy pasa drogowego autostrady płatnej A-8; – o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz skarżącej Spółki; – o dokonaniu wypłaty odszkodowania przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja podlega wykonaniu oraz określeniu terminu wydania części ww. nieruchomości w ciągu 31 dni od dnia doręczenia powyższej decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wyjaśnił, iż decyzją z [...] kwietnia 2003 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2003 r., Wojewoda Dolnośląski ustalił lokalizację autostrady płatnej A-8 dla odcinka obwodnicy Wrocławia oraz objął tą decyzją przedmiotową nieruchomość. Decyzją Wójta Gminy Kobierzyce z [...] kwietnia 2006 r., z działki nr [...] o pow. 5,5872 ha, stanowiącej własność "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W., została wydzielona działka nr [...] o pow. 0,1408 ha i działka [...] o pow. 0,0142 ha z przeznaczeniem pod przedmiotową obwodnicę. Pismem z [...] października 2006 r. Zastępca Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił z wnioskiem o wywłaszczenie przedmiotowych działek, zaś decyzją z [...] marca 2007 r. (znak [...]) Wojewoda Dolnośląski orzekł o jej wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa oraz ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł dla skarżącej. Orzekł jednocześnie o wypłacie odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym powyższa decyzja podlegać będzie wykonaniu. Jako termin wydania przedmiotowej nieruchomości wskazał termin 31 dni od dnia doręczenia powyższej decyzji. Decyzja ta stała się przedmiotem odwołania "[...]" Sp. z o. o. Skarżąca zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie art. 114 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej jako "ustawa o gospodarce nieruchomościami") w związku z art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm. – dalej jako "ustawa z 10 kwietnia 2003 r.") poprzez nieprzeprowadzenie rokowań. Nadto strona zarzuciła nieprecyzyjne i wprowadzające w błąd oznaczenie nieruchomości oraz błędne oznaczenie właściciela, a tym samym naruszenie art. 119 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Skarżąca wskazała również na naruszenie art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. poprzez nieprawidłowe oznaczenie wartości wywłaszczonej nieruchomości. Podniosła, że podstawą ustalenia wysokości odszkodowania jest wartość rynkowa nieruchomości, zaś opinia rzeczoznawcy majątkowego nie ma charakteru wiążącego. Jest jedynie opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego. Wobec tego organ winien ocenić czy cena gruntu wyliczona przez biegłego odpowiada jego wartości rynkowej, przy uwzględnieniu szeregu kryteriów determinujących wartość gruntu, w szczególności z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości (cel działalności gospodarczej), jej położenia (bliskie sąsiedztwo gruntów przeznaczonych na działalność gospodarczą) oraz aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami. W ocenie Spółki, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 361 K.c. poprzez zignorowanie zasady pełnego odszkodowania w sytuacji, w której żaden przepis szczególny tego nie dopuszcza. Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu Minister Budownictwa w pierwszej kolejności zauważył, że zarzut braku przeprowadzenia rokowań jest niezasadny w świetle przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r., która jest aktem szczególnym w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wynika, że zastosowanie mogą mieć przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jedynie w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 (nabywanie nieruchomości pod drogi). Kwestia czynności cywilnoprawnych podejmowanych przed wszczęciem postępowania została uregulowana w art. 15 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., co wyłącza stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wyjaśnił nadto, iż wskazanie przez ustawodawcę na konieczność złożenia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad pisemnej oferty, w celu zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, musi być poprzedzone dokonaniem przez ten organ prawnie skonkretyzowanej czynności (art. 66 § 1 K.c.), zawierającej istotne elementy ewentualnej umowy. Ustawowy wymóg złożenia oferty wyklucza zatem obowiązek przeprowadzenia rokowań, a tym samym wyłącza stosowanie art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do zarzutów związanych z nieprawidłowym zdaniem skarżącej określeniem wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości i wysokości odszkodowania, organ odwoławczy powołał się na art. 134 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. W świetle powołanych przepisów podstawą ustalenia odszkodowania jest wartość rynkowa nieruchomości, a szczegółowe zasady dotyczące wyceny nieruchomości zajętych pod drogi zawarte są w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej: "rozporządzenie"). Biegły rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny nieruchomości kierował się przepisami § 36 ust. 1–2 rozporządzenia i dokonał wyceny nieruchomości opierając się na zestawie 16 transakcji nieruchomościami podobnymi, które zostały dokonane na rynku lokalnym, w celu pozyskania tych nieruchomości pod budowę dróg publicznych. Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, w odniesieniu do transakcji dokonanych w okresie od [...] stycznia 2006 r. do [...] listopada 2006 r. Dokonał wyboru trzech nieruchomości najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianej i wyliczył wartość 1 m2 nieruchomości na kwotę [...] zł. Po dokonaniu oceny operatu szacunkowego organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do wniosku, iż operat ten zawiera błędy. Stanowi zatem podstawę do określenia wartości odszkodowania, zgodnie z art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przepisu tego nie wynika przy tym, że odszkodowanie należne jest również za utracone korzyści. Za prawidłowe w świetle art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarcze nieruchomościami organ odwoławczy uznał oznaczenie wywłaszczonej nieruchomości. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z 23 listopada 2007 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję organu odwoławczego. Występując o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, pełnomocnik skarżącej postawił zarzuty naruszenia: – art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2004 r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy stanowił on samodzielną podstawę do określenia wysokości odszkodowania za wywłaszczony grunt; – art. 134 ust. 1 i 2 oraz 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2004 r. poprzez nieprawidłowe określenie wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości; – art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 361 Kodeksu cywilnego poprzez zignorowanie zasady pełnego odszkodowania w sytuacji, w której żaden przepis szczególny tego nie dopuszcza; – naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez zignorowanie podstawowej zasady słuszności odszkodowania. W obszernym uzasadnieniu swojego stanowiska skarżąca podała, iż wbrew twierdzeniu organu odwoławczego podstawą ustalenia wysokości odszkodowania nie był art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., lecz przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem na ich podstawie organ I instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu dokonanie wyceny nieruchomości, a następnie uznał, iż cena ta jest wartością odszkodowania. Z uwagi na fakt, iż art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. stanowi wyczerpującą podstawę do ustalenia odszkodowania, nie znajduje uzasadnienia zastosowanie przez organ reguł wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 23). Zdaniem skarżącej jest to tym bardziej uzasadnione, że dopiero nowelizacja ustawy z 10 kwietnia 2003 r., zmieniająca treść tej ustawy z dniem 16 grudnia 2006 r., wprowadziła zdanie drugie w art. 18, z treści którego wynika odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami przy ustaleniu wartości nieruchomości. Skarżąca zakwestionowała również definicję wartości rynkowej nieruchomości przyjętą przez organy orzekające w sprawie. Podniosła, że zastosowanie znajduje definicja zawarta w art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wartość rynkowa powinna dotyczyć tzw. wartości rynkowej na "wolnym" rynku. Dlatego też nie można uznać za prawidłowe i zgodne z powołanymi przepisami przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego jako punktu odniesienia "rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy pasa drogowego obwodnicy Wrocławia", na którym istnieje tylko jeden nabywca (Skarb Państwa), zaś reprezentatywną próbką cen transakcyjnych są ceny, za jakie dokonywano wywłaszczeń na rzecz Skarbu Państwa. Reguły "wolnego" rynku wykluczają przyjęcie takich założeń, a tym samym wartość wyliczona w operacie jest niezgodna z art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który obowiązuje w niniejszym postępowaniu. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżącej wskazał, iż operat szacunkowy biegłego może posłużyć jedynie jako opinia przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Opinia ta nie ma charakteru wiążącego i podlega ocenie organu administracyjnego. Dokonując analizy przepisów art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. skarżąca wywiodła, że wartość odszkodowania należy liczyć jako różnicę wartości nieruchomości przed decyzją o wywłaszczeniu, a wartością nieruchomości jaka zostanie właścicielowi po wywłaszczeniu. Dlatego też wartością odszkodowania nie jest wartość wywłaszczonego fragmentu gruntu, lecz faktyczna różnica między majątkiem właściciela nieruchomości przed, a jego majątkiem po dokonaniu wywłaszczenia przez Skarb Państwa. Zdaniem skarżącej, za takim stanowiskiem przemawia również treść art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Powołując się na orzeczenie NSA z dnia 21 lutego 2003 r. (sygn. akt I SA 1774/01, Lex nr 159247) skarżąca wyjaśniła, iż odszkodowanie to oparte jest na zasadach określonych w prawie cywilnym. Znajdują więc zastosowanie zarówno teoria różnicy, zasada pełnego odszkodowania prowadząca do całkowitej kompensaty doznanego uszczerbku, jak również teoria związku przyczynowego pomiędzy szkodą, a zdarzeniem je wywołującym. Kierując się powyższymi zasadami skarżąca wywiodła, iż odszkodowanie zgodnie z art. 361 K.c. obejmuje straty, które poniósł poszkodowany (damnum emergens) oraz korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono (lucrum cessans). Na tle niniejszego stanu faktycznego damnum emergens stanowi różnica wartości nieruchomości przed i po wywłaszczeniu, nie zaś wartość wywłaszczonej działki, którą obliczył rzeczoznawca w operacie, a którą bezkrytycznie przyjął organ. Za "dziwną" uznała wartość 1 m2 gruntu wskazana w decyzji organu. W ocenie skarżącej konieczność uwzględnienia przy wypłacie odszkodowania również utraconych korzyści wynika m.in. z treści art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nakazuje określenie wartości rynkowej nieruchomości z uwzględnieniem w szczególności jej rodzaju, położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stanu nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Odnosząc się w szczególności do kryterium przeznaczenia nieruchomości skarżąca podniosła, iż z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy (uchwały Rady Gminy w Kobierzycach: z 25 maja 2006, nr LXI/649/06; z 20 marca 2007 r., nr VII/70/07 oraz nr VII/71/07) wynika, iż działki będące własnością "[...]" Sp. z o.o., w tym również części wywłaszczone, są przeznaczone pod aktywność gospodarczą, co przesądza o ich znacznej wartości. Kwestionując prawidłowość przyjętej wysokości odszkodowania skarżąca wniosła o przeprowadzenie na etapie postępowania sądowego dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, który sporządziłby opinię obliczając wartość nieruchomości przed i po wywłaszczeniu. Wskazałby kwotę, o jaką zwiększyłaby się wartość nieruchomości, jeśli nie nastąpiłoby wywłaszczenie, a zostałaby ona przekształcona na grunt przeznaczony pod aktywność gospodarczą. Zdaniem skarżącej, wątpliwości budzi również kwestia zgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), gdyż zostało wydane na podstawie bardzo ogólnych wytycznych zawartych w art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca uważa, że przepisy § 36 rozporządzenia odmiennie od przepisu ustawowego definiują pojęcie wartości rynkowej. Wynika z nich bowiem, że istnieje odrębny rynek nieruchomości przeznaczonych lub już zajętych pod drogi publiczne, a ceny na tym rynku są "cenami rynkowymi". Ponadto rozbieżność dotyczy traktowania wywłaszczonej działki jako odrębnej nieruchomości, gdy art. 18 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym przed 16 grudnia 2006 r.) nakazywał uwzględnić stan z dnia wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, a zatem przed prawnym podziałem nieruchomości. Wobec tego zdaniem skarżącej uprawniony jest wniosek, że § 36 rozporządzenia jest niegodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że sprzecznie z wytycznymi dotyczącymi treści rozporządzenia nadaje odmienne od ustawowego znaczenie pojęciu "wartość rynkowa". W ocenie skarżącej, przepis § 36 rozporządzenia jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, ustalone bowiem na podstawie tego przepisu odszkodowanie nie jest odszkodowaniem słusznym lecz odszkodowaniem arbitralnie ustalonym w oparciu o przypadkowe i dowolne kryteria określone przez prawodawcę w nawiązaniu do średnich cen na rynku transakcji podobnych. Nie dotyczy zaś faktycznego uszczerbku majątkowego, jakiego doznał konkretny właściciel nieruchomości. Odpowiadając na skargę, Minister Budownictwa podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W trakcie rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku w niniejszej sprawie Sąd oddalił wniosek dowodowy pełnomocnika skarżącej o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Na wstępie Sąd odniósł się do wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego podnosząc, że pełnomocnik skarżącej nie wskazał podstawy prawnej swojego wniosku, a w świetle dyspozycji art. 106 § 3 P.p.s.a., wniosek o powołanie przez Sąd biegłego należało uznać za pozbawiony podstawy prawnej. W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy oceny zgodności z prawem ustalonej przez organ administracji publicznej wysokości odszkodowania za wywłaszczone grunty rolne. Bezsporna jest zasadność samego wywłaszczenia w celu realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Skarżąca kwestionuje trafność założeń faktycznych i prawnych przyjętych przez organ I instancji przy określaniu wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości. Kwestionuje zasadność i sposób korzystania przez organy z dowodu w postaci operatu szacunkowego wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości gruntowej (Bielany, gmina Kobierzyce), sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Podnosi, że w świetle obowiązujących przepisów odszkodowanie powinno uwzględniać zarówno poniesione przez skarżącą straty, jak i utracone przez nią korzyści. Za oczywiście zaniżoną uważa wartość 1 m2 w kwocie 40,85 zł jako podstawę określenia wysokości odszkodowania, przyjętą przez organ I instancji i zaakceptowaną przez organ odwoławczy, w oparciu o wyliczenia rzeczoznawcy majątkowego zawarte w operacie szacunkowym. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca nie przedstawiła innego dowodu, który mógłby zostać uwzględniony przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Nie złożyła również w trakcie postępowania administracyjnego wniosku o przeprowadzenie kolejnego dowodu z opinii biegłego. Za oczywiście spóźniony należy zaś uznać jej wniosek zawarty w skardze. Skarżąca nie kwestionuje przy tym samego operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie przepisów o gospodarce nieruchomościami (s. 9 skargi). Kwestionuje jednak zasadność ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie tego dowodu. Uważa, że rzeczoznawca bezpodstawnie ustalał wartość metra kwadratowego wywłaszczonej nieruchomości po jej wydzieleniu z nieruchomości, która pozostaje własnością Spółki. Opierał się przy tym na kwestionowanych przez skarżącą przepisach § 36 rozporządzenia. Zauważyć należy, że wywłaszczona nieruchomość składająca się z dwóch działek gruntu rolnego o łącznej powierzchni 1550 m2, stanowiła przed wydzieleniem i wywłaszczeniem część nieruchomości rolnej o powierzchni 5,872 ha, zakupionej przez Spółkę w 2000 r. Po wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości Spółka jest właścicielem nieruchomości rolnej o powierzchni przekraczającej 5,4 ha, bezpośrednio przylegającej do obwodnicy Wrocławia – odcinek autostrady płatnej A-4 (zob. załącznik nr 3.1 do mapy ewidencji gruntów). Z treści skargi wynika przy tym, że wartość nieruchomości będącej własnością Spółki znacząco wzrosła lub wzrośnie w najbliższej przyszłości, co jej zdaniem oznacza, że wysokość przyznanego jej odszkodowania powinna uwzględniać także wysokość utraconych przez nią korzyści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że z art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (ustawa z 10 kwietnia 2003 r. – w brzmieniu obowiązującym przed 16 grudnia 2006 r.) wynika, że wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości (ust. 1). Wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami (ust. 2). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (ust. 3). W świetle art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 dotyczącym nabywania nieruchomości pod drogi, stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 128 ust. 1, wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika zaś, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). Zgodnie z art. 151 ust. 1, wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Z dyspozycji art. 154 wynika zaś, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że wartość nieruchomości powinna zostać ustalona według jej stanu na dzień [...] kwietnia 2003 r. i według jej wartości rynkowej na dzień [...] marca 2007 r. Bezsporne w sprawie jest to, że wywłaszczona nieruchomość była nieruchomością rolną niezabudowaną zarówno na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, jak i na dzień wydania decyzji o jej wywłaszczeniu. Zdaniem Sądu, z art. 18 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wynika wprost, że określając wartość wywłaszczonych nieruchomości konieczne jest korzystanie z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, sporządzonego z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej: "rozporządzenie"). Jest to dowód w sprawie podlegający ocenie, a jego wartość dowodowa może być w razie potrzeby weryfikowana. Wykładnia językowa przepisów art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., uzupełniona wykładnią systemową i celowościową, prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ust. 2, odsyłającym do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie mogą działać w sposób dowolny. Obowiązani są działać w określonych ramach prawnych. Nie mogą zatem działać bez uwzględnienia dyspozycji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i przepisów wykonawczych (przepisów rozporządzenia). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w świetle art. 18 ust. 2, art. 23 i art. 130 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., za chybiony uznać należy zarzut skargi, iż wysokość odszkodowania powinna być określana bez uwzględnienia przepisów rozporządzenia. Nie ma przy tym znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy argumentacja autora skargi, który wywodzi, że skoro w art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. w brzmieniu obowiązującym przed 16 grudnia 2006 r. brak było zdania drugiego odsyłającego do stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami przy ustalaniu wartości odszkodowania, to oznacza, że bezpodstawne było rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Pełnomocnikowi skarżącej umknęło bowiem to, że przed 16 grudnia 2006 r. obowiązywał powołany wyżej przepis art. 18 ust. 2. Zmiana ust. 1 art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., która weszła w życie z dniem 16 grudnia 2006 r., polegająca na dodaniu zdania drugiego, związana była bowiem z uchyleniem ust. 2. Brak jest w konsekwencji podstaw do wniosku, że przy ustalaniu wartości wywłaszczanej nieruchomości oraz wysokości odszkodowania, nie należało uwzględniać jako dowodu opinii rzeczoznawcy majątkowego, sporządzonej z uwzględnieniem przepisów o gospodarce nieruchomościami. Sąd uznał, że organy prawidłowo przyjęły zatem, że w świetle powołanych wyżej przepisów, podstawę do określenia wysokości odszkodowania stanowił dowód w postaci operatu szacunkowego wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości gruntowej, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej: "rozporządzenie"), wydanego na podstawie delegacji ustawowej przewidzianej w art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zob. wyrok NSA z 20 listopada 2007 r., I OSK 1545/06, niepubl.). Dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego podlega przy tym ocenie organu rozstrzygającego sprawę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (zob. wyrok NSA z 4 października 2006 r., I OSK 417/06, Lex nr 281387). Zauważyć należy, że 7 lutego 2007 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna. Z § 36 rozporządzenia wynika, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (ust. 1). Skoro możliwe było podejście porównawcze, to zastosowania nie mógł mieć ust. 2. Przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio do ustalenia odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki, przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, a ceny przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania (ust. 3). Przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części nabywanych na cele budowy autostrad lub dróg krajowych, z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady lub drogi krajowej, a ceny – na dzień zawarcia umowy, jeżeli nabycie następuje w drodze umowy, albo na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu, jeżeli nabycie następuje w drodze wywłaszczenia (ust. 4). Skoro konieczne było skorzystanie przy ustalaniu wysokości odszkodowania z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego z uwzględnieniem przepisów o gospodarce nieruchomościami, to należało zbadać, czy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego za prawidłową uznać należy ustaloną przez biegłego wartość metra kwadratowego gruntu na kwotę 40,85 zł. Zdaniem Sądu, brak jest wystarczających podstaw do stwierdzenia, że wartość rynkowa wywłaszczonej nieruchomości została oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego w sposób nieprawidłowy. Uwzględnił on bowiem stan nieruchomości, jej położenie, dane z ewidencji gruntów, a przede wszystkim przedstawił zestawienie cen transakcyjnych sprzedaży nieruchomości niezabudowanych, porównywalnych do nieruchomości wywłaszczonej. Uwzględnił transakcje zawarte w okresie od 10 stycznia do 2 listopada 2006 r., czyli zgodnie z art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzasadnił wybór podejścia porównawczego i metod szacowania nieruchomości, wskazując między innymi na przepisy § 36 rozporządzenia (zob. wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2005 r., I SA/Wa 1759/05, Lex nr 199025). Ustalona przez biegłego wartość metra kwadratowego przedmiotowego gruntu wynika z analizy cen 16 transakcji nieruchomościami podobnymi, z których biegły wybrał trzy transakcje nieruchomościami, wskazując zgodnie z regułami sztuki na podstawy dokonanego wyboru nieruchomości najbardziej podobnych do wywłaszczonej. Zauważyć należy, że wartość metra kwadratowego gruntu przyjęta przez biegłego na potrzeby ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości, jest wyższa od kwot uznanych za cenę transakcyjną sprzedaży metra kwadratowego gruntu w przypadku 14 nieruchomości. Tylko jedna nieruchomość została uznana za znacznie bardziej wartościową od wywłaszczonej, z uwagi na jej niewątpliwe zalety (bardzo dobra lokalizacja, korzystne otoczenie i pełne uzbrojenie), których nie posiada nieruchomość wywłaszczona i pozostałe nieruchomości przyjęte za podstawę do szacowania wartości rynkowej. Skarżąca nie wskazała okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do wniosku, że rzeczoznawca zaniżył wartość nieruchomości poprzez pominięcie jej zalet. Nie przedstawiła także żadnego dowodu, który mógłby stanowić podstawę do stwierdzenia, że operat szacunkowy został sporządzony w sposób nieprawidłowy, niekorzystny dla skarżącej. Powtórzyć należy, że skarżąca nie kwestionuje samego operatu (s. 9 skargi). Z tych względów zdaniem Sądu pierwszej instancji za nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy należy uznać zarzuty skarżącej dotyczące zaniżenia wartości szacowanej nieruchomości poprzez przyjęcie, że posiada ona niekorzystny kształt, gdyż okoliczność ta nie miała żadnego wpływu na ustalenie wartości metra kwadratowego gruntu rolnego. Przedstawione przez Spółkę oferty zakupu nieruchomości będącej jej własnością opiewające na kwotę 195 euro z 1 m2 (ok. 1000 zł) nie mogą zostać uznane za dowód stanowiący podstawę do podważenia oszacowanej przez biegłego wartości przedmiotowej nieruchomości, gdyż po pierwsze nie są to ceny transakcyjne, po drugie nie dotyczą gruntów rolnych, lecz uwzględniają możliwości będące konsekwencją planowanej zmiany dotychczasowego przeznaczenia gruntów będących własnością skarżącej, a po trzecie nie są to ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia). Dodać należy, że porozumienie z Gminą Kobierzyce i wymienione w skardze uchwały Rady Gminy Kobierzyce dotyczą projektowanych zmian w planie zagospodarowania przestrzennego i nie mogły mieć wpływu na ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (grunty rolne). Ustalając wysokość odszkodowania należało bowiem uwzględnić stan i charakter wywłaszczonej nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Zmiana planów zagospodarowania przestrzennego i związany z tym znaczny wzrost wartości gruntów są bowiem konsekwencją ustalenia lokalizacji autostrady. Skarżąca nie wykazała w żaden sposób, że w związku z wywłaszczeniem nieruchomości o powierzchni 1550 m2 poniosła jakąkolwiek stratę. Na marginesie niniejszej sprawy Sąd zauważył natomiast, że Spółka pozostaje właścicielem nieruchomości o powierzchni 5,4 ha, przy czym w związku z projektowanymi zmianami w planach zagospodarowania przestrzennego wartość tejże nieruchomości znacząco wzrosła lub wzrośnie wkrótce – zgodnie z oświadczeniem skarżącej. Zdaniem Sądu oczywistym jest, że wartość wywłaszczonej nieruchomości oraz wysokość odszkodowania powinny zostać ustalone na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r., z uwzględnieniem mających zastosowanie przepisów o gospodarce nieruchomościami (ustawowych i wykonawczych). Skarżąca nie wskazała podstawy prawnej pozwalającej na zastosowanie w niniejszej sprawie dyspozycji art. 361 K.c. Nie wykazała także, że w realiach niniejszej sprawy poniosła w związku z wywłaszczeniem szkodę, której nie rekompensuje przyznane odszkodowanie. Powołany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2003 r. (I SA 1774/01, Lex nr 159247) wydany został na tle różnego stanu faktycznego od tego, który został ustalony w niniejszej sprawie. Nie dotyczy odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na potrzeby inwestycji w zakresie dróg krajowych, lecz ewentualnej utraty wartości nieruchomości gruntowej w związku z przeprowadzeniem przez nią linii energetycznej i konieczności przyznania odszkodowania w sytuacji, gdy niemożliwa, nadmiernie utrudniona lub nieopłacalna będzie niezwłoczna restytucja stanu poprzedniego na przedmiotowej nieruchomości. Pogląd przedstawiony w tym wyroku co do teorii różnicy w świetle przepisów prawa cywilnego nie może być zatem podstawą do wniosku, że przepisy prawa cywilnego stanowią podstawę rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie. Dotyczy bowiem ewentualnego odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości w sytuacji przewidzianej w art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu, nie wystąpiły przesłanki do wniosku, że przepisy § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), tj. aktu wykonawczego wydanego na podstawie delegacji ustawowej przewidzianej w art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami, są niezgodne z przepisami art. 92 ust. 1 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP (zob. wyrok NSA z 4 października 2006 r., I OSK 417/06, Lex nr 281387). W zakresie rozumienia pojęcia "odszkodowania słusznego" na tle art. 21 ust. 2 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 23 września 2003 r., K 20/02, OTK-A 2003, nr 7, poz. 76 (III.2), wskazując, że w tym pojęciu mieści się zarówno jego ekwiwalentność w stosunku do poniesionego uszczerbku, jak również adekwatny do okoliczności sposób ustalania i zapłaty odszkodowania. Podstawowe znaczenie ma przy tym kryterium słuszności odszkodowania, a nie kryterium pełnego odszkodowania. Sąd pierwszej instancji podniósł również, że wydzielenie z nieruchomości będącej własnością skarżącej dwóch działek gruntu składających się na wywłaszczoną nieruchomość nie spowodowało utraty wartości nieruchomości pozostałej. Wręcz przeciwnie. Usytuowanie nieruchomości rolnej przylegającej bezpośrednio z dwóch stron do budowanej drogi krajowej (obwodnica Wrocławia, część autostrady A-4), prowadzi do wniosku, że w niedalekiej przyszłości wartość nieruchomości będącej własnością Spółki znacząco wzrośnie z powodu inwestycji drogowej i związanymi z tym zmianami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zgodnie z argumentacją skarżącej). Brak jest zatem podstaw do wniosku, że wysokość odszkodowania przyznanego skarżącej powinna być obiektywnie wyższa od średniej wartości metra kwadratowego gruntu wyliczonego na podstawie transakcji wskazanych przez biegłego. Spółka nie wykazała przy tym, że poniosła rzeczywistą stratę w związku z wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości, liczoną choćby w stosunku do ceny jej zakupu, z uwzględnieniem czynników o charakterze obiektywnym, mogących mieć wpływ na powstanie rzeczywistej szkody pomimo ustalenia wartości metra kwadratowego wywłaszczonego gruntu powyżej ceny nabycia (przykładowo o wskaźnik inflacji). Te rozważania nie miały jednak wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż skarżąca nie wskazywała wysokości poniesionej szkody, a w konsekwencji organy nie przedstawiły swojego stanowiska w tym względzie. Jak wcześniej Sąd wskazał, w świetle dyspozycji art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. brak jest podstaw prawnych do ustalania wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość z uwzględnieniem potencjalnie utraconych przez skarżącą korzyści (lucrum cessans). Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skoro skarżąca nie kwestionowała prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego w kontekście przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a dokonana przez organ ocena opinii biegłego prowadzi do wniosku, że jest ona wiarygodna, to w takiej sytuacji organ był uprawniony do ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość z uwzględnieniem tego dowodu (zob. wyrok NSA z 4 października 2006 r., I OSK 417/06, Lex nr 281387). Tym bardziej że skarżąca nie przedstawiła dowodu pozwalającego na skuteczne podważenie szacunku dokonanego przez biegłego i nie złożyła wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego (zob. wyrok NSA z 20 listopada 2007 r., I OSK 1545/06, niepubl.). Spółka nie przedstawiła nadto takich okoliczności, których ocena mogłaby uzasadniać wniosek, iż poniosła rzeczywistą szkodę (damnum emergens), której nie zrekompensuje przyznane odszkodowanie. Nie wykazała, że wartość jej majątku uległa zmniejszeniu w związku z inwestycją związaną z budową autostrady i związanym z tym wywłaszczeniem, a jej argumentacja prowadzi do wniosku przeciwnego. Tym bardziej że bezsporne jest, iż wzrost wartości nieruchomości w okolicach położenia przedmiotowej nieruchomości był związany z rozpoczęciem inwestycji drogowej polegającej na budowie obwodnicy Wrocławia jako części autostrady. Skarżąca nie wykazała nadto, że wywłaszczenie spowodowało jakiekolwiek niekorzystne dla niej zmiany dotyczące przeznaczenia nieruchomości, której pozostaje właścicielem. Istota jej argumentacji faktycznej i prawnej dotyczy zmniejszenia korzyści, które mogłaby osiągnąć, gdyby doszło do budowy autostrady bez konieczności wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, ale inwestycja zostałaby zrealizowana w takim miejscu, że nieruchomość będąca własnością skarżącej zachowałaby obecne położenie (dwustronny dostęp do autostrady). Zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (w brzmieniu obowiązującym przed 16 grudnia 2006 r., co wynika z art. 5 ustawy z 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz.U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.), wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy – zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym opinia rzeczoznawcy majątkowego podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie wywłaszczeniowe (zob. wyrok WSA w Warszawie z 8 lutego 2008 r., I SA/Wa 1595/07, niepubl.). Za chybione Sąd pierwszej instancji uznał zatem zarzuty skarżącej dotyczące nieprawidłowego jakoby ustalenia przez organ I instancji wartości rynkowej nieruchomości, a w konsekwencji zaniżenia wysokości przyznanego jej odszkodowania. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca spółka "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi): 1) przepisu art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721, dalej: "ustawa") w brzmieniu obowiązującym w niniejszym postępowaniu (tj. przed nowelizacją z 16 grudnia 2006 r.), poprzez przyjęcie, iż rzeczoznawca ustala wysokość odszkodowania, a nie tylko wartość nieruchomości oraz dokonanie wykładni przepisu w sposób niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) przepisu art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, dalej: U.g.n.) w zw. z art. 23 ustawy, poprzez niezastosowanie wytycznych, o których mowa w tym przepisie; 3) przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do zignorowania podstawowej zasady słuszności odszkodowania; 4) przepisu art. 151 ust. 1 U.g.n. w związku z art. 23 ustawy, poprzez ustalenie wartości działki gruntu zamiast wymaganej przepisem wartości nieruchomości; 5) przepisu art. 128 U.g.n. w związku z art. 361 Kodeksu cywilnego, poprzez pominięcie reguł gwarantujących słuszne odszkodowanie, a mających zastosowanie przy ustalaniu odszkodowania należnego w związku z wywłaszczeniem. Na wstępie uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano, że niniejsze postępowanie dotyczy wysokości odszkodowania, jakie przyznał Skarżącej organ administracyjny I instancji, Wojewoda Dolnośląski, za wywłaszczenie części nieruchomości. Skarżąca nie kwestionuje zasadności samego wywłaszczenia, jednakże nie zgadza się z wysokością przyznanego jej odszkodowania, a to z uwagi na ustalenie tej wartości w sposób sprzeczny z mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie przepisami prawa materialnego, a także z naruszeniem konstytucyjnej zasady słuszności odszkodowania za wywłaszczenie, co doprowadziło do znacznego zaniżenia wysokości odszkodowania. Uzasadniając zarzut błędnej wykładni przepisu art. 18 ustawy wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że WSA przytaczając przepis przyjął – bez głębszej analizy i zastanowienia, że "wysokość odszkodowania", o której mowa w ust. 1 art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i "wartość nieruchomości", którą zgodnie z ust. 2 określają rzeczoznawcy, są pojęciami tożsamymi. Założenie to ustalone na początku rozważań WSA spowodowało zdaniem skarżącej logiczne błędy w dalszym toku uzasadnienia i w efekcie doprowadziło do nieprawidłowej analizy sytuacji prawnej. W pkt 8.1 uzasadnienia wyroku WSA powołał łącznie przepisy ustawy oraz przepisy U.g.n., nie dokonując ich podziału na te, które mówią o odszkodowaniu i te, w których użyte jest pojęcie "wartość nieruchomości" bądź "wartość rynkowa nieruchomości". W dalszej części wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że w ust. 1 mowa jest o "wartości rynkowej", zaś w ust. 2 ustawodawca posłużył się jedynie słowem "wartość", co sprawia, iż wartość wyliczona przez rzeczoznawcę niekoniecznie jest wartością rynkową, która ma być składnikiem branym pod uwagę przy wyliczaniu wysokości odszkodowania. Regulacja art. 18 ustawy w zakresie ustalania wysokości odszkodowania powinna być uznana za regulację wystarczającą i wyczerpującą, a w szczególności niewymagającą pomocniczego stosowania art. 134 ust. 4 U.g.n. i odwoływania się przy ustalaniu wartości nieruchomości do przeznaczenia wynikającego z celu wywłaszczenia. Wywłaszczenie bowiem następuje w celu publicznym, więc ustalanie jej wartości z uwzględnieniem tego kryterium jest nieracjonalne i nie znajduje podstaw konstytucyjnych. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy wartość nieruchomości ustala rzeczoznawca, o którym mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Z przepisu tego wynika zatem, iż rzeczoznawca majątkowy ma za zadanie ustalić wartość wywłaszczanej nieruchomości. Na podkreślenie przy tym zasługuje, iż przepis posługuje się odesłaniem do U.g.n. jedynie w zakresie definicji samego rzeczoznawcy, a nie sposobu, w jaki ma on sporządzić operat. Bezkrytyczne przyjmowanie, iż jedynym prawidłowym sporządzeniem operatu szacunkowego są zasady ustalone w U.g.n., może zostać łatwo podważone. Przyjąć zatem trzeba, iż podstawy sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę określa organ, stosując przy tym posiłkowo przepisy U.g.n. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, błędnie interpretuje art. 18 ust. 2 ustawy. Jest to bowiem przepis przewidujący ograniczenie swobody dowodów, lecz nie uniemożliwia on organowi administracji zlecenia rzeczoznawcy wykonania dwu operatów szacunkowych (1) określającego wartość nieruchomości przez wywłaszczeniem i (2) określającego wartość nieruchomości po wywłaszczeniu. Rzeczoznawca nie ustala bowiem wysokości odszkodowania, lecz wartość nieruchomości. Odszkodowanie natomiast ustala organ, biorąc pod uwagę zubożenie wywłaszczonego, a nie wzbogacenie Skarbu Państwa. Analiza przeprowadzona przez WSA, a wcześniej przez organy administracyjne, oparta jest cały czas na tym samym błędzie, iż wysokość odszkodowania jest równa wartości gruntu, który został wywłaszczony. Pogląd ten mógłby jeszcze być do obrony, gdyby przedmiotem wywłaszczenia faktycznie była nieruchomość (oczywiście, pod warunkiem ustalenia jej wartości rynkowej). Jednakże w niniejszym stanie faktycznym wywłaszczany był fragment gruntu niestanowiący oddzielnej nieruchomości. Wnosząca skargę kasacyjną powołując się na zasadę bezpośredniego stosowania Konstytucji, wskazała na treść art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zdaniem skarżącej spółki aby nie popełnić błędu interpretacyjnego, należy przepis art. 18 ust. 1 ustawy wykładać przede wszystkim w zgodzie z Konstytucją i przywołanym jej art. 21 ust. 2. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy interpretowany w zgodzie z normą konstytucyjną wynikającą z art. 21 ust. 2 prowadzi zdaniem skarżącej do wniosku, iż wartość odszkodowania należy liczyć w następujący prosty sposób: jako różnice rynkowe wartości nieruchomości przed decyzją o wywłaszczeniu a rynkową wartością nieruchomości, która zostanie właścicielowi po wywłaszczeniu. Wartością odszkodowania za rzeczywiście poniesioną szkodę przez właściciela nieruchomości, której fragment został objęty wywłaszczeniem, nie jest zatem wartość wywłaszczanego fragmentu gruntu (a już na pewno nie jego wartość liczona przy założeniach przyjętych w operacie), lecz faktyczna różnica pomiędzy wartością majątku właściciela nieruchomości przed a wartością tego majątku po dokonaniu wywłaszczenia przez Skarb Państwa ("teoria różnicy"). W operacie, który stał się ostatecznym ustaleniem wysokości przyznanego odszkodowania biegły wyliczył wartość wywłaszczanego fragmentu gruntu oznaczonego odpowiednio nr [...] i [...], stosując metodę porównania do gruntów wywłaszczanych na podobne cele, a więc przyjmując zgoła inne założenia, niż wynikają z przepisów mających zastosowanie w niniejszym postępowaniu. Tym samym wartość wyliczona w operacie nie odzwierciedla wysokości odszkodowania, o którym mowa w art. 18 ustawy oraz w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Z powyższego, zdaniem skarżącej, jednoznacznie wynika, iż WSA wychodząc od zrównania znaczeń pojęć "wysokość odszkodowania" oraz "wartość nieruchomości" i prowadząc rozważania co do prawidłowości sporządzenia operatu w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej: "rozporządzenie"), czego przecież Skarżąca nigdy nie kwestionowała, doszedł do nieprawidłowych wniosków. Na wstępie błędnie interpretując przepis art. 18 ustawy, w konsekwencji zgodził się z popełnianym w toku całego niniejszego postępowania błędem wykładni niezgodnej z Konstytucją RP. W dalszej części skargi kasacyjnej skarżąca wskazując na treść przepisów art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 U.g.n. skarżąca podniosła, że nie można uznać za prawidłowe stanowiska WSA, który w pkt 8.5 uzasadnienia stwierdza: zdaniem Sądu, brak jest wystarczających podstaw do stwierdzenia, że wartość rynkowa wywłaszczonej nieruchomości została oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego w sposób nieprawidłowy. Uwzględnił on bowiem stan nieruchomości, jej położenie, dane z ewidencji gruntów, a przede wszystkim przedstawił zestawienie cen transakcyjnych sprzedaży nieruchomości niezabudowanych, porównywalnych do nieruchomości wywłaszczonej. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną poza nierozróżnianiem pojęć "wysokość odszkodowania" i "wartość nieruchomości", Sąd I instancji nie widzi również różnicy pomiędzy "wartością nieruchomości" liczoną przez rzeczoznawcę na podstawie przepisów rozporządzenia a "wartością rynkową nieruchomości", która jest zdefiniowana w przepisach U.g.n. Tymczasem, zdaniem skarżącej wartość rynkowa definiowana zgodnie z powołanymi przepisami powinna odpowiadać wartości gruntów eksponowanych na sprzedaż z woli samego właściciela na tzw. "wolnym" rynku, na którym jest możliwość negocjowania warunków sprzedaży, zaś żadna ze stron transakcji nie dysponuje uprawnieniem umożliwiającym jej użycie przymusu w celu pozbawienia własności. Nie można zatem uznać za zgodne z powołanymi przepisami założeń przyjętych w operacie, według których rzeczoznawca zamiast "wolnego" rynku przyjął rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy pasa drogowego obwodnicy Wrocławia. Według wnoszącej skargę kasacyjną myli się zatem Sąd I instancji pisząc, iż biegły prawidłowo oszacował wartość rynkową wywłaszczanej nieruchomości; biegły bowiem wyceniał wartość gruntu będącego przedmiotem wywłaszczenia porównując go do innych wywłaszczanych działek, a nie działek będących przedmiotem obrotu na wolnym rynku. Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiono, że przyjmowanie wartości wyliczonej przez rzeczoznawcę nie znajduje podstaw prawnych, gdyż z oczywistych przyczyn nie zastosowano przy jej liczeniu założeń, o których mowa w przepisach art. 151 ust. 1 oraz 134 ust. 1 i 2 U.g.n. Na marginesie skarżąca podniosła, że twierdzenia WSA o braku przedstawienia przez spółkę innego operatu bądź wartości mogących wskazywać na rzeczywistą wartość nieruchomości i żądane odszkodowanie nie mogą być podstawą do przyjęcia, iż jedyną prawidłową wartością jest ta ustalona przez biegłego. Z przywołanych w niniejszej skardze przepisów popartych orzecznictwem wynika jednoznacznie, iż ustalenie słusznego odszkodowania jest zadaniem organu, który w toku postępowania powinien dokonać oceny sporządzonego operatu, a nic też nie stało na przeszkodzie, by zażądać sporządzenia operatów opartych na innych założeniach. Odnośnie zarzutu błędnej wykładni przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że przepis ten dopuszcza wywłaszczenie jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Należy zwrócić uwagę na sytuację wywłaszczanego, gdyż to nie on wystąpił z ofertą zbycia nieruchomości, lecz wbrew jego woli "wyjęto" z jego majątku fragment dla niego tylko cenny i istotny. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła przy tym, iż konstytucyjne postanowienie o słusznym odszkodowaniu oznacza nakaz ustalenia, o ile zmniejszyła się w wyniku wywłaszczenia wartość tej części nieruchomości, która nie została objęta wywłaszczeniem. Słuszne odszkodowanie winno bowiem odpowiadać różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed wywłaszczeniem, a wartością nieruchomości pomniejszonej wskutek wywłaszczenia. Zarzucając niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 151 ust. 1 U.g.n. Skarżąca, poza zarzutem niezgodnego z zawartą w tym przepisie definicją ustalenia wartości rynkowej, wskazuje na jeszcze jedną istotną okoliczność, Naruszony został bowiem przepis art. 151 ust. 1 U.g.n. w związku z art. 23 ustawy, gdyż nie ustalano wartości nieruchomości, lecz wartość działki gruntu, która, gdyby nie wywłaszczenie, nie mogłaby być przedmiotem obrotu. Mając na uwadze racjonalność prawodawcy oraz zasadę słuszności odszkodowania, trzeba odrzucić założenie, iż ustawodawca dążył do tego, aby przez akty administracyjne z zakresu urządzania przestrzeni (decyzja lokalizacyjna, decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości) wyrządzić właścicielowi szkodę, która nie podlega naprawieniu, a która wyraża się tym, iż część powierzchni ziemi wyznaczona liniami podziału wytyczonymi w decyzji lokalizacyjnej i będącej jej konsekwencją decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ma – przez potraktowanie jej jako samodzielny przedmiot obrotu – stracić na wartości bez żadnej z tego tytułu rekompensaty dla właściciela. W świetle zatem art. 151 ust. 1 U.g.n. zdaniem skarżącej w pełni uprawnione będzie założenie, że wywłaszczany w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu zamierzał zbyć nieruchomość po uprzednim jej wyeksponowaniu na rynku i po negocjacjach, niezależnemu i niedziałającemu w sytuacji przymusowej kontrahentowi, a również sam nie działał w sytuacji przymusowej. Ustalenie wysokości odszkodowania stanowi więc odpowiedź na pytanie: o ile niższą cenę uzyska wywłaszczony, sprzedając w tych warunkach nieruchomość uszczuploną na skutek przymusowego odjęcia prawa własności do jej części? Różnica cen będzie wartością odszkodowania, które co najmniej można uznać za słuszne. W świetle powyższego w żadnym razie nie można zgodzić się z poglądem WSA, iż obliczona przez rzeczoznawcę wartość wywłaszczanej nieruchomości (działki) jest wartością, którą należy wprost uznać za słuszne odszkodowanie. Odnośnie zarzutu błędnej wykładni przepisu art. 128 U.g.n. w związku z art. 361 Kodeksu cywilnego wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że zgodnie z art. 128 ust. 1 U.g.n. odszkodowanie, oparte jest na zasadach określonych w prawie cywilnym. Znajduje więc tutaj zastosowanie zarówno teoria różnicy, pozwalająca uznać, że szkodą jest różnica pomiędzy obecnym stanem majątkowym a stanem hipotetycznym, a więc tym, jaki by istniał, gdyby nie zdarzenie będące jej źródłem, oraz zasada pełnego odszkodowania prowadząca do całkowitej kompensaty doznanego uszczerbku. Zgodnie z zasadą a minori ad maius, skoro przepisy prawa cywilnego obowiązują przy ograniczeniu prawa własności (bo tego dotyczy ściśle przywołany wyrok), to tym bardziej powinny być stosowane przy odjęciu własności co do części majątku, jakim jest nieruchomość. Skarżąca podniosła także, że skoro znajdzie zastosowanie przepis art. 361 K.c. w zakresie odszkodowania za rzeczywistą szkodę (damnum emergens) poniesioną przez wywłaszczanego, to także – zdaniem Skarżącej – przyjąć trzeba, iż może ono objąć utracone przez wywłaszczonego korzyści (lucrum cessans). Podkreślono także, że ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny zaś nie budzi wątpliwości, iż Skarżąca kupiła wywłaszczane nieruchomości w celu inwestycyjnym z oczekiwaniem oczywistego zysku, wynikającego zarówno z ogólnej koniunktury, jak i – używając pojęć zawartych w art. 134 U.g.n. – stanu posiadanych nieruchomości, który bynajmniej nie wynikał z ewidencji, lecz przede wszystkim z – faktycznego ich umiejscowienia (bliskość miasta, sąsiedztwo marketów wielkopowierzchniowych, etc.) oraz potwierdzonych dokumentami planów ich przekształcenia przez gminę, czyli planowanego, faktycznego przeznaczenia gruntów. Jeśli zatem WSA upatruje uzasadnienia obniżenia odszkodowania we wzroście wartości nieruchomości spowodowanej faktem lokalizacji autostrady, to należy podkreślić, że do dzielenia się z finansami publicznymi rentą położenia, są inne instrumenty (np. renta planistyczna czy opłata adiacencka) aniżeli zmniejszenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Skarżąca wskazała, że nie kwestionuje formalnej poprawności samego operatu (gdyż rzeczoznawca sporządził go wg przepisów obowiązującego rozporządzenia, a nie – jak twierdzi WSA – zgodnie z przepisami u.g.m.), lecz zarzuca, iż wbrew obowiązującym przepisom operat ten został nieprawidłowo wykorzystany jako wyłączna podstawa wyliczająca odszkodowanie. Tymczasem operat nie mógł być bezpośrednim i jedynym źródłem kwoty, jaką przyznano w ramach odszkodowania, gdyż sposób liczenia wartości nieruchomości przyjęty w operacie nie był zgodny z zasadami obowiązującymi w niniejszym postępowaniu. W szczególności bowiem zupełnie pominięto wynikające z przepisu art. 18 ustawy w związku z art. 134 ust. 1 i 2 U.g.n. i art. 151 ust. 1 U.g.n. wytyczne dla ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, która to wartość ma kluczowe znaczenie przy wyliczaniu odszkodowania. W dalszej części skargi kasacyjnej wskazano, że przepis § 36 odmiennie niż przepisy ustaw (a więc aktów wyższego rzędu) definiuje pojęcie "wartość rynkowa", przyjmując, iż istnieje odrębny rynek nieruchomości przeznaczonych bądź już zajętych pod drogi publiczne, a ceny na tym rynku są "cenami rynkowymi". Tymczasem, takie założenie przede wszystkim pozostaje w sprzeczności z definicją zawartą w art. 151 ust. 1 U.g.n. Tworząc bowiem niejako na potrzeby wyceny wywłaszczanej nieruchomości osobny rynek, Rada Ministrów przyjęła jednocześnie, iż ceny na nim uzyskiwane są cenami powszechnego obrotu nieruchomościami. Ponadto, § 36 rozporządzenia nakazuje traktować wywłaszczaną działkę jako odrębną nieruchomość, podczas gdy przepis art. 18 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym przed 16 grudnia 2006 r. wykładany w zgodzie w Konstytucją nakazywał uwzględniać stan z dnia wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, a zatem przed prawnym podziałem nieruchomości. Wobec powyższego, uprawniony jest, zdaniem skarżącej spółki, wniosek, iż § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że sprzecznie z wytycznymi dotyczącymi treści rozporządzenia nadaje odmienne od ustawowego znaczenie pojęciu "wartość rynkowa". W załączeniu do niniejszej skargi Skarżąca przedstawiła pismo Rzecznika Praw Obywatelskich do Ministra Infrastruktury z dnia 31 stycznia 2008 r., w którym RPO wyraża – podobnie jak Skarżąca – pogląd o niekonstytucyjności przepisu § 36 rozporządzenia. Zdaniem Rzecznika wskazany przepis jest sprzeczny z zasadą ustalania wysokości odszkodowań określoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i musi być uznany za istotne przeobrażenie otoczenia normatywnego dotyczącego sposobu wyceny wartości nieruchomości, określonego w ustawie o gospodarce nieruchomościami (str. 2 wystąpienia RPO). Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Rzecznik stoi na stanowisku, iż przyjęta w § 36 rozporządzenia metoda określenia wartości nieruchomości, stanowiąca jeden z materialnych elementów określania odszkodowania (zdeterminowanego przede wszystkim treścią aktualnie obowiązującego § 36), nie może być oceniona jako mieszcząca się w granicach swobody wyznaczonej ustawodawcy kryteriami mieszczącymi się pojęciu "słusznego odszkodowania" (str. 3 wystąpienia RPO). W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca spółka wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi); 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według spisu kosztów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika, że możliwość i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku wyznaczony jest przez podstawy na jakich oparta została skarga kasacyjna. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna w swej podstawie powołuje się wyłącznie na zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a więc podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., podczas gdy analiza skargi kasacyjnej wskazuje, że jej intencją jest zakwestionowanie wysokości odszkodowania przyznanego przez Wojewodę Dolnośląskiego za wywłaszczoną nieruchomość będącą własnością skarżącej Spółki. Wysokość odszkodowania pozostaje w sferze ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji publicznej i przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku. W celu podważenia prawidłowości ustaleń faktycznych autor skargi kasacyjnej powinien oprzeć ją przede wszystkim na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. zarzucie naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Naruszenie to polegało na przyjęciu przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy ustalonego w sposób nieprawidłowy. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie stawia jednak zarzutów natury procesowej, co oznacza, że nie kwestionuje ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku, w tym ustalenia w zakresie wysokości kwoty przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny związany był ustaleniami faktycznymi przyjętymi przez Sąd I instancji za podstawę faktyczną zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2006 r. II FSK 1328/05 Lex nr 193344 przedstawił tezę, zgodnie z którą tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem prawa i obowiązków strony postępowania sądowoadministracyjnego. Brak zarzutów w skardze kasacyjnej umożliwiających badanie prawidłowości poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych oznacza, że są one wiążące. Skoro więc w rozpoznawanej sprawie kasator skutecznie nie zakwestionował ustaleń faktycznych sprawy, ocena podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego była możliwa na gruncie stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Jako pierwszy z zarzutów natury materialnej skarga kasacyjna stawia zarzut błędnej wykładni art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), poprzez przyjęcie, że rzeczoznawca ustala wysokość odszkodowania, a nie tylko wartość nieruchomości. Zgodnie z wymienionym przepisem w wersji obowiązującej w rozpoznawanej sprawie wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Na użytek niniejszej sprawy rzeczoznawca taki został powołany i sporządził operat szacunkowy wartości rynkowej nieruchomości położonej na Bielanach gmina Kobierzyce na działkach nr [...] i [...]. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej rzeczoznawca nie ustalał wysokości odszkodowania, lecz wartość rynkową nieruchomości. Operat ten jako dowód w sprawie podlegał ocenie organu administracji i stanowił wobec jego niepodważenia podstawę do ustalenia przez organ wysokości odszkodowania. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania (por. wyrok NSA z 4 października 2006 r. I OSK 417/06, Lex nr 281387). Argumenty skargi kasacyjnej sugerujące aby organ administracji miał zlecać rzeczoznawcy wykonanie dwu operatów szacunkowych, tak aby określić wartość całej nieruchomości przed wywłaszczeniem i po wywłaszczeniu, nie znajduje uzasadnienia prawnego. Należy przypomnieć, że przedmiotem wywłaszczenia były działki nr [...] i [...], które wcześniej decyzją Wójta Gminy Kobierzyce z dnia [...] kwietnia 2006 r. zostały wydzielone z działki nr [...] stanowiącej własność skarżącej. Pojęcie "wywłaszczonej nieruchomości" należy odnosić nie do całej nieruchomości przed wywłaszczeniem, ale do jej wydzielonej części objętej wywłaszczeniem z przeznaczeniem na budowę pasa drogowego autostrady płatnej A-8. Z tych względów nieuzasadniony jest także proponowany w skardze kasacyjnej sposób liczenia odszkodowania, bowiem podstawą ustalania odszkodowania nie jest różnica pomiędzy rynkową wartością nieruchomości przed decyzją o wywłaszczeniu, a jej rynkową wartością po wywłaszczeniu, lecz wartość rynkowa nieruchomości oznaczonej w decyzji o wywłaszczeniu. Nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Analiza operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę, a co trafnie podkreśla Sąd I instancji prowadzi do wniosku, że sporządzony operat uwzględnia kryteria wymienione w cytowanym przepisie. Ceny w obrocie nieruchomościami o jakich mowa w art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce określane są w zależności od celu przeznaczenia nieruchomości. I tak zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, a nie tak jak życzy sobie skarżący ceny uzyskiwane na "wolnym rynku". W kwestii słuszności odszkodowania Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że odszkodowanie ustala się wg wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący wskutek wywłaszczenia nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami odnosi się do wartości nieruchomości, a nie do powstałych w związku z wywłaszczeniem szkód, jakie poniosą ewentualnie dotychczasowi właściciele. Utrata dochodów z nieruchomości i spodziewanych zysków nie są objęte dyspozycją art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym ewentualna szkoda, na którą powołuje się skarżąca nie mogła być objęta ani operatem szacunkowym, ani decyzją o wywłaszczeniu. W związku z powyższym należy przyjąć, że wartość wywłaszczonej nieruchomości ustalana na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu jest jedyną formą wyrównania strat w majątku wywłaszczonego. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Powyższy przepis nie przewiduje możliwości ustalania wartości nieruchomości wywłaszczonej w związku z uzyskiwanymi z niej dochodami ani analizy zysków aktualnych lub przyszłych. Ewentualne dalsze roszczenia odszkodowawcze, związane z wywłaszczoną nieruchomością, mogą być dochodzone tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym. Kontynuując podjęty, a mocno akcentowany w skardze kasacyjnej wątek słuszności odszkodowania i powiązane z nim pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 2009 r. K 47/07, którym Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności § 36 ust. 5 w zw. z ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji oraz art. 159 ustawy z dnia 21 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości mają być ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, a więc w trybie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (U.g.n.). Upoważnienie do wydania kwestionowanego rozporządzenia zawarte jest w art. 159 U.g.n. § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego dotyczy wyłącznie spraw wyraźnie wskazanych w art. 159 U.g.n., a więc został wydany w granicach upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania. Zgodnie ze wskazanym upoważnieniem nie ulega wątpliwości, że zawiera ono wytyczne co do podmiotu (Rada Ministrów), przedmiotu spraw przekazanych do uregulowania (rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego), a także treści rozporządzenia (art. 159 U.g.n. pkt 1–7). Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że rozporządzenie zostało wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie oraz w celu jej wykonania. Przesądzenie przez Trybunał Konstytucyjny zgodności z Konstytucją RP uregulowanej w § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego metody ustalania wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonej pod drogi publiczne, służącej następnie do ustalenia wysokości odszkodowania, pozwala stwierdzić, iż ustalone w ten sposób odszkodowanie nie narusza art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym wywłaszczenie nieruchomości, użytkownika wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw, a więc słusznym odszkodowaniem, o jakim mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.