I OSK 238/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt III SA/Po 221/06 w sprawie ze skargi Gminy D. na postanowienie Wojewody W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 21 listopada 2006 r. oddalił skargę Gminy D. na postanowienie Wojewody W. z dnia [...], w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. Wójt Gminy D. zatwierdził projekt podziału nieruchomości w miejscowości D. (oznaczonej w ewidencji – obręb D., arkusz mapy – 1, działka nr [...], Kw nr [...] Sądu Rejonowego w Poznaniu), będącej własnością E. M. W wyniku podziału wyodrębniono m. in. działki nr [...] i [...] z przeznaczeniem pod drogi. Pismem z dnia 15 listopada 2004r. E. M. wezwał Gminę D. do udziału w negocjacjach, w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie prawa własności powyższych działek. W odpowiedzi na wezwanie Gmina D. oświadczyła, iż E. M. złożył dwukrotnie oświadczenie o rezygnacji z takiego odszkodowania. Starosta P. wszczął postępowanie w sprawie odszkodowania za przejęcie z mocy prawa spornych działek przez Gminę D., sporządzając w jego toku operat szacunkowy i przeprowadzając w dniu 18 maja 2005r. rozprawę administracyjną. Pismem z dnia 25 maja 2005r. Wójt Gminy D. wystąpił do Starosty o zawieszenie przedmiotowego postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., albowiem jego zdaniem, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny – powództwa E. M. o ustalenie istnienia stosunku prawnego "kreowanego oświadczeniami o nieodpłatnym przekazaniu na rzecz gminy działek wydzielonych pod drogi, względnie ustalenia przez sąd, że kreowane w ten sposób skutki prawne są nieważne". Postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. Starosta P. odmówił zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, iż zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami za działki wydzielone pod drogi publiczne i przejęte na własność samorządu lub państwa przysługuje odszkodowanie, uzgodnione w drodze rokowań pomiędzy właścicielem a właściwym organem. Gmina D. odstąpiła od ich przeprowadzenia ze względu na oświadczenie E. M. o nieodpłatnym przejęciu działek przez gminę, co było równoznaczne jej zdaniem ze zrzeczeniem się prawa do odszkodowania. Jednocześnie organ pierwszej instancji ustalił, iż – wbrew twierdzeniom gminy – nie zamierza on występować do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie stosunku prawnego dotyczącego spornych działek. Ponadto porozumienia cywilnoprawne dotyczące zgody E. M. na nieodpłatne przejęcie działek nie mogły wpływać na jego roszczenia administracyjnoprawne w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Z tego względu należało uznać, iż nie występowało w sprawie jakiekolwiek zagadnienie wstępne, dające podstawę do zawieszenia postępowania. Wojewoda W. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Podzielił on pogląd organu pierwszej instancji, odnośnie braku wiążącego charakteru oświadczeń właściciela o rezygnacji z odszkodowania przysługującego na podstawie przepisów prawa administracyjnego, które nie dają podstaw do odstąpienia od jego ustalenia. W skardze na powyższe orzeczenie Gmina D. zarzuciła naruszenie art. 7, art. 107 § 3 i art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., wnosząc o jego uchylenie. Jej zdaniem zrzeczenie się przez E. M. prawa do odszkodowania za sporne nieruchomości miało cechy umowy cywilnoprawnej, wywołującej skutki także w sferze prawa administracyjnego. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, iż obligatoryjne zawieszenie postępowania przez organ administracji publicznej zostało uregulowane w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sąd orzekający zauważa, że zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W niniejszej sprawie oczywistym jest – zdaniem Sądu – zaistnienie tylko pierwszej z wymienionych wyżej przesłanek. Z ustaleń poczynionych w sprawie, które nie są kwestionowane przez strony postępowania, strona skarżąca wyciągnęła błędny wniosek, iż porozumienie zawarte jeszcze przed zaistnieniem okoliczności uzasadniających wszczęcie postępowania administracyjnego mogło stanowić zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie torowało drogę starosty, rozpatrującego wniosek o ustalenie odszkodowania za przejęte na własność Gminy nieruchomości. W tym względzie Sąd orzekający powołuje się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2002 r. (I SA 1658/00, Lex nr 81734). W tezie pierwszej do powołanego wyżej wyroku stwierdzono, iż obowiązek wypłacenia odszkodowania powstaje dopiero po uzyskaniu cech ostateczności przez decyzję administracyjną, zatwierdzająca projekt podziału. Obowiązek ten może być realizowany w drodze czynności cywilnoprawnych lub w postępowaniu administracyjnym. Teza druga z kolei stwierdza, iż charakter sprawy rozstrzyganej decyzją administracyjną, która dopiero w przyszłości będzie wywoływać obowiązek wypłacenia odszkodowania, pozwala wykluczyć możliwość stosowania ugody w tej sprawie. Odnosząc powyższe do omawianej sprawy należy stwierdzić w ocenie Sądu, iż podział nieruchomości będącej własnością E. M. na działki [...] i [...] pod nowo projektowane drogi i przejęcie ich z mocy prawa na własność Gminy, nastąpił decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...] grudnia 1999 r. Za działki te zgodnie z art. 98 § 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) właścicielowi przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej miedzy nim a zarządem gminy, a jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Z powyższego wynika, że obowiązek wypłacenia odszkodowania powstaje dopiero po uzyskaniu ostateczności przez decyzję administracyjną, zatwierdzającą projekt podziału i może być on realizowany w drodze czynności cywilnoprawnych lub w postępowaniu administracyjnym. Tak więc wszelkie wcześniejsze postanowienia umowy (porozumień, uzgodnień) mają charakter deklaracji, czy ewentualnie umów przedwstępnych. W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro porozumienia zawarte zostały jeszcze przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, to nie mogły one – co do badania skutków prawnych złożonego oświadczenia woli, jak chciał skarżący – stanowić zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie toruje drogę Staroście rozpatrującego wniosek o ustalenie odszkodowania. Gmina D. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie przepisu art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez bezpodstawne przyjęcie, że z tego przepisu wynika, iż wszelkie porozumienia w przedmiocie odszkodowania za działki gruntu przeznaczone pod drogi publiczne, zawarte przez właściciela nieruchomości z gminą, zanim decyzja zatwierdzająca projekt podziału stanie się ostateczna mają jedynie charakter deklaracji lub umowy przedwstępnej i z tego względu badanie ich ważności i skuteczności prawnej nie może stanowić zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie umożliwia staroście rozpatrzenie wniosku o ustalenie odszkodowania, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie przepisu 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że postanowienie Starosty P., odmawiające zawieszenia postępowania było zasadne, pomimo że rozstrzygnięcie czy oświadczenia woli złożone przez wnioskodawcę w zawartych z Gminą porozumieniach były ważne i skutecznie prawnie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, iż nie można zgodzić się z zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sugestią, iż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dają podstaw do odstąpienia przez organ administracji od ustalenia odszkodowania, o ile porozumienie w tym przedmiocie zostało zawarte zanim decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna. Zawarcie takiego porozumienia łączyło się z faktycznym ustaleniem przez Gminę na określonym, niższym niż maksymalny poziomie opłaty planistycznej, z faktyczną rezygnacją przez gminę z opłat adiacenckich, oraz z ustaleniem powierzchni i przebiegu dróg zgodnie z wnioskiem. Gdyby do takiego porozumienia nie doszło, najprawdopodobniej nie doszłoby także do uchwalenia planu – przynajmniej w wersji zgodnej z wnioskiem, gdyż okazałoby się wtedy, że w planie finansowym Gminy brak środków na odszkodowanie. Taka umowa o cechach wzajemności to typowa umowa cywilnoprawna, a sprawa dotycząca oceny jej ważności i skuteczności prawnej to typowa sprawa cywilna, o której mowa w art. 1 k.p.c, rozpatrywana zgodnie z art. 2 k.p.c. przez sądy powszechne, a nie przez organy administracji publicznej. Wobec faktu, że do oceny ważności umów cywilnoprawnych powołane są sądy powszechne, a nie organy administracji, a w przypadku uznania ważności zawartego w takiej umowie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania, wnioskodawca nie ma interesu prawnego w domaganiu się ustalenia wysokości czegoś, czego się zrzekł – wbrew treści zaskarżonego wyroku w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania w sytuacji, gdy nawet na etapie uchwalania planu wnioskodawca złożył takie oświadczenie – zachodzi zagadnienie wstępne, o którym mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej alej P.p.s.a., rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, iż nie posiada uprawnień do zmiany, precyzowania czy uzupełniania podstaw kasacyjnych. Z urzędu bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie takie przesłanki nie zachodzą, to skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu zgodnie podniesionymi zarzutami. W związku z tym uznać należy za całkowicie chybiony zarzut naruszenia przez Sąd art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd nie stosuje bezpośrednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem w zakresie postępowania obowiązują go przepisy powołanej wyżej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przepisy tej ustawy w ewentualnym powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowaniu administracyjnego może Sąd naruszyć. W niniejszej sprawie postawiono zarzut naruszenia przepisów k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Jednakże ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera takiego przepisu. Wprawdzie znajduje się przepis art. 151, ale nie zawiera on wskazanych jednostek redakcyjnych . Przy tak niewłaściwie sformułowanym zarzucie kasacyjnym nie ma możliwości ustosunkowania się merytorycznie do podniesionych kwestii. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w jego brzmieniu na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, to również ten zarzut nie jest zasadny. Przyjęta bowiem przez Sąd pierwszej instancji wykładnia tego przepisu jest prawidłowa. Nie można bowiem dokonywać jego interpretacji w oderwaniu od ust. 1, który to stanowi, m.in. iż działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym stała się ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości. Dopiero w tym dniu ma zastosowanie przepis ust. 3 art. 98, a więc przysługuje roszczenie o odszkodowanie i dopiero wtedy winny być przeprowadzone stosowne uzgodnienia co do jego wysokości. Stanowisko to jest już ugruntowane tak w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie (por. wyroki w sprawie I SA 1658/00, I SA/Wa 2128/04, I OSK 417/06). W związku z tym dokonane w tym zakresie uzgodnienia między stronami, zanim została wydana decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, nie mogła mieć znaczenia dla oceny stosowania ust. 3 art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwłaszcza że żaden przepis dotyczący przesłanek podziału nieruchomości nieuzależnia jego dokonania od uzgodnień co do odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne. Jeżeli istnieją ustawowe przesłanki do dokonania podziału nieruchomości, to organ zobligowany jest wydać decyzję o jego zatwierdzeniu i nie może uzależniać jej wydania od spełnienia dodatkowych warunków. Reasumując wskazać należy, iż co do zasady istnieje możliwość zrzeczenia się roszczenia o odszkodowanie za grunty wydzielone pod drogi publiczne. Jednakże może to nastąpić dopiero wtedy gdy takie roszczenie powstaje, tj. po przejściu z mocy prawa danej nieruchomości na własność gminy i w ramach uzgodnień przewidzianych w ust. 3 art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tych wszystkich względów, uznając że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.