IV SA/Wr 10/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak- Kubiak Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Powiatu L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Domu Dziecka w Ś. oddala skargę. W dniu 10 sierpnia 2007r. Zarząd Powiatu w L., na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym /tj. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm./ oraz art. 112 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej /Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm./, podjął uchwałę Nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Domu Dziecka w Ś. W § 1 uchwały postanowiono powierzyć z dniem 1 września 2007r. M.J.-S. pełnienie obowiązków Dyrektora Domu Dziecka w Ś. zaś § 2 zobowiązano E. T. do protokolarnego przekazania M. J.-S. w dniu 1 września 2007r. majątku oraz wszelkich spraw i dokumentów kierowanej jednostki. Wykonanie uchwały w zakresie § 1 powierzono Staroście L. /§ 3 uchwały/. W § 4 wskazano, iż uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Wojewoda D. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] [...], na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym /tj. Dz.U. z 2001 Nr 142, poz. 1592 ze zm./ stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu w L. z dnia [...] Nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Domu Dziecka w Ś. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, iż przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza art. 112 ust. 7, art. 122 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej /Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm./ oraz § 30 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 14 lutego 2005r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych /Dz.U. Nr 37, poz. 331/. Podano, iż do organów powiatu należy zatrudnianie kierowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. Ustawa wskazuje szczególne przypadki dotyczące zatrudnienia kierowników ośrodków adopcyjno-opiekuńczych, jednostek specjalistycznego poradnictwa, w tym rodzinnego, oraz ośrodków wsparcia, domów pomocy społecznej i placówek opiekuńczo-wychowawczych. Organem zatrudniającym jest tu zarząd powiatu, a nawiązanie stosunku pracy wymaga zaopiniowania kandydatury przez kierownika centrum pomocy rodzinie lub kierownika ośrodka pomocy społecznej w mieście na prawach powiatu. Zgodnie z art. 122 ustawy o pomocy społecznej, osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. Rozporządzenie z dnia 14 lutego 2005 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych, określające między innymi kwalifikacje dyrektora placówki, określa w § 30, iż: Dyrektorem placówki opiekuńczo-wychowawczej może być osoba, która posiada: 1) wykształcenie wyższe magisterskie: a) na kierunku: pedagogika, pedagogika specjalna, psychologia lub b) na kierunku w zakresie resocjalizacji, pracy socjalnej, pedagogiki opiekuńczo-wychowawczej albo c) na innym kierunku uzupełnione studiami podyplomowymi w zakresie psychologii, pedagogiki lub resocjalizacji; 2) specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej; 3) co najmniej staż pracy w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Zdaniem organu nadzoru wykładnia językowa przepisów nie budzi wątpliwości. Dyrektor jednostki organizacyjnej pomocy społecznej, w tym konkretnym przypadku ośrodka opiekuńczo wychowawczego, powinien spełniać wszystkie wymogi łącznie. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że M. J. – S. ukończyła wyższe studia magisterskie na Wydziale Filozoficzno -Historycznym Uniwersytetu W., w Szkole Policealnej Pracowników Służb Społecznych uzyskała tytuł organizatora pomocy społecznej oraz rozpoczęła Podyplomowe Studia Pedagogiki Opiekuńczej i Przedszkolnej organizowane w Miedziowym Centrum Kształcenia Kadr w L. przez Uczelnię Zawodową Zagłębia Miedziowego. Z dokumentów przedłożonych przez Starostę Powiatu L. wynika, iż zatrudniona była w placówce opiekuńczo - wychowawczej, Domu Dziecka w P. w okresie od 8 stycznia 1996r. do 31 sierpnia 1998r. Z przesłanych dokumentów wynika, iż M. J. – S. nie ma wymaganego wykształcenia kierunkowego. Ukończyła studia w zakresie filozofii, które zgodnie z § 30 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych, winno być uzupełnione studiami podyplomowymi w zakresie psychologii, pedagogiki lub resocjalizacji. Z wykładni tego przepisu wynika, iż studia podyplomowe należy mieć skończone w momencie powołania na stanowiska dyrektora. Rozpoczęcie studiów podyplomowych nie jest równoznaczne z posiadaniem wymaganego wykształcenia. M. J.-S. nie posiada również trzyletniego stażu pracy w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Trzeba tu zaznaczyć, że warunek dotyczący stażu pracy został zaostrzony wobec dyrektorów placówek opiekuńczo - wychowawczych. Muszą oni wykazać się co najmniej 3-letnim zatrudnieniem w placówce opiekuńczo-wychowawczej, a nie ogólnie w pomocy społecznej. Z dokumentów przedłożonych organowi nadzoru wynika, iż M. J. – S. zatrudniona była w Kuratorium Oświaty; w Starostwie Powiatowym w P. na stanowisku Pełnomocnika Starosty ds. Opieki Społecznej; w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w P. na stanowisku Kierownika. Jednakże nie posiada wymaganego stażu pracy w placówce opiekuńczo wychowawczej. W Domu Dziecka "S." w P. zatrudniona była bowiem w okresie od 8 stycznia 1996 r. do 31 sierpnia 1998 r. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Zarząd Powiatu w L. wniósł o jego uchylenie, wywodząc co następuje. Do uprawnień zarządu powiatu zgodnie z treścią art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 z późn. zm./ należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w art. 122 oraz rozporządzenie z dnia 14 lutego 2005 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych w § 30 określa wymagania jakie musi spełniać osoba zatrudniona na stanowisku dyrektora placówki opiekuńczo-wychowawczej, do których należy: 1/ posiadanie wykształcenia wyższego magisterskiego: a) na kierunku: pedagogika, pedagogika specjalna, psychologia lub, b) na kierunku w zakresie resocjalizacji, pracy społecznej, pedagogiki opiekuńczo-wychowawczej albo c) na innym kierunku uzupełnione studiami podyplomowymi w zakresie psychologii, pedagogiki lub resocjalizacji, 2/ specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej, 3/ co najmniej trzyletni staż pracy w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Zarząd Powiatu w L. zgadza się ze stanowiskiem organu nadzoru, że dyrektor placówki opiekuńczo-wychowawczej winien spełniać wszystkie te wymagania łącznie i zarząd powiatu nie może zatrudnić na stanowisku dyrektora placówki opiekuńczo-wychowawczej osoby, która nie spełnia wymagań określonych w wyżej wskazanych przepisach. Przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz rozporządzenia w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych, jak również przepisy ustawy o pracownikach samorządowych, które przy zatrudnianiu dyrektora placówki należy również stosować, gdyż dyrektor placówki jest pracownikiem samorządowym, nie zawierają unormowania, które rozstrzygałoby kwestie dotyczące kierowania placówką do czasu wyłonienia w obligatoryjnym konkursie kandydata na stanowisko dyrektora spełniającego wszystkie ustawowe wymagania. Unormowania tego rodzaju zawiera np. ustawa o systemie oświaty, która wprost daje możliwość powierzenia obowiązków dyrektora szkoły do czasu wyłonienia kandydata w drodze konkursu wicedyrektorowi, a w przypadku gdy w szkole nie ma wicedyrektora nauczycielowi tej szkoły. W związku z brakiem unormowań szczególnych w przepisach ustawy o pomocy społecznej, jak również ustawy o pracownikach samorządowych, w przypadku konieczności powierzenia obowiązków, należy stosować przepisy kodeksu pracy, które pozwalają na czasowe powierzenie obowiązków również pracownikowi, który nie spełnia wymagań kwalifikacyjnych określonych dla danego stanowiska. Zarząd Powiatu w L. uchwałą nr [...] z dnia [...] powierzył M. J.-S. obowiązki dyrektora Domu Dziecka w Ś. co zdaniem Zarządu Powiatu nie jest równoznaczne z zatrudnieniem na stanowisku dyrektora placówki. Organ nadzoru pominął zupełnie tę okoliczność i wydając rozstrzygnięcie, nadzorcze w stosunku do uchwały w sprawie powierzenia obowiązków dyrektora Domu Dziecka w Ś. do oceny zgodności z prawem uchwały zastosował przesłanki właściwe dla oceny uchwały w sprawie powołania (zatrudnienia) dyrektora placówki. Zdaniem Zarządu Powiatu w L. są to dwa odmienne stany faktyczne i prawne, bowiem osoba zatrudniona na stanowisku dyrektora placówki winna spełniać wymogi ustawowe w zakresie wykształcenia i stażu pracy w placówkach opiekuńczo-wychowawczych, natomiast powierzyć obowiązki do czego dochodzi z uwagi na szczególne okoliczności i uzasadniony interes pracodawcy, można również osobie, która wszystkich tych wymogów nie spełnia. Powierzenie obowiązków ma bowiem zawsze charakter wyjątkowy i czasowy. Przyczyny, dla których doszło do podjęcia przez Zarząd Powiatu w L. takiej uchwały oraz posiadane przez M. J.-S. kwalifikacje zostały szczegółowo wyjaśnione Wojewodzie D. pismem z dnia 9 października 2007 r. Nie można pominąć również faktu, że M. J.-S. z racji swojego stażu pracy i przebiegu kariery zawodowej posiada praktyczne umiejętności i doświadczenie w zakresie kierowania jednostką organizacyjną pomocy społecznej oraz, że 1 października 2007 r. podjęła studia podyplomowe, na których uzupełni swoje wykształcenie w zakresie wykształcenia pedagogicznego. A ponadto, że konkurs ogłoszony przez Zarząd Powiatu w L. zgodnie z przepisami ustawy o pracownikach samorządowych nie został rozstrzygnięty z uwagi na nie zgłoszenie się żadnego kandydata, a w związku z rozwiązaniem umowy o pracę przez poprzedniego dyrektora z powodu przejścia na emeryturę, placówka z dniem 1 września 2007 r. pozostawała bez dyrektora. W strukturze organizacyjnej Domu Dziecka w Ś. nie przewidziano stanowiska wicedyrektora, który mógłby pokierować placówką do czasu zatrudnienia dyrektora spełniającego wymagania ustawowe. W tej sytuacji Zarząd Powiatu w L. wykonując swoje ustawowe obowiązki podjął uchwałę na mocy której powierzył pełnienie obowiązków dyrektora placówki osobie, która w ocenie Zarządu będzie te obowiązki realizowała w sposób najbardziej prawidłowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Ustosunkowując się do postawionych zarzutów skargi organu nadzoru podniósł, iż ustawa o pomocy społecznej przewiduje w art. 112 ust. 7 jedynie możliwość powołania kierowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, a nie osób pełniących obowiązki kierownika. Żaden inny przepis ustawy, ani też wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie przewidują takiej możliwości. Należy zatem stwierdzić, że powołanie M. J.-S. na osobę pełniącą obowiązki Dyrektora Domu Dziecka w Ś. nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż przedmiotową uchwałą powołano kierownika (dyrektora) domu dziecka, który winien spełniać wymagania ustawowe. Zdaniem organu nadzoru możliwość powierzenia "pełnienia obowiązków" w przypadku powyższego stanowiska powinna mieć swoje źródło w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Taką możliwość przewiduje np. art. 36a ust. 4a ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty /tekst jedn. Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zmianami/, który stanowi, iż "do czasu powierzenia stanowiska dyrektora, zgodnie z ust. 3 lub 4, organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 6 miesięcy." Jak wspomniano, ustawa o pomocy społecznej ani Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 14 lutego 2005 r. w sprawie placówek opiekuńczo- wychowawczych. /Dz.U. 2005. nr 37, poz. 331/ nie przewidują stanowiska "pełniącego obowiązki" dyrektora domu dziecka. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym /tj. Dz.U. z 2001r. Nr 140, poz. 1592 ze zm./ uchwały organu powiatu sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwał w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa /art. 79 ust. 4 cyt. ustawy/. Powołana ustawa o samorządzie powiatowym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał organów powiatów: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał organów powiatu ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu powiatu. Istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności tego rodzaju aktu jak uchwała jednostki samorządu terytorialnego wynikać może między innymi z oparcia podjętego aktu na przepisie prawa, który nie może stanowić odpowiedniej dla takiego aktu podstawy prawnej. Uchwała skasowana rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody D. została oparta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 112 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej /Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm./. Stosownie do art. 32 ust. 2 pkt 5 powołanej ustawy, do zadań zarządu powiatu należy w szczególności: zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Według art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej natomiast zarząd powiatu zatrudnia kierowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, o których mowa w ust. 8, zgodnie z wymogami określonymi w art. 122 ust. 1, po zasięgnięciu opinii kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie lub kierownika ośrodka pomocy społecznej w mieście na prawach powiatu. Istotnym z punktu widzenia rozstrzygnięcia uchwały jest przepis art. 112 ust. 7 cyt. ustawy. Przepis ten jednakże nie daje absolutnie podstawy do tego by powierzyć danej osobie obowiązki dyrektora domu dziecka. Niezależnie od tego wynikają z niego określone przesłanki, które osoba taka powinna spełnić przed powołaniem jej na stanowisko dyrektora. Przesłankami tymi są: posiadanie co najmniej 3 –letniego stażu pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. Nie jest kwestią sporną między stronami postępowania, że tych warunków M. J.-S. nie spełnia. Należy tu dodać, że w chwili podjęcia uchwały obowiązywał już ust. 7 a art. 112 wspomnianej ustawy, według którego pracownikom podlegającym przepisom ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. – Karta Nauczyciela zarząd powiatu powierza stanowiska kierowników placówek opiekuńczo-wychowawczych i ośrodków adopcyjno-opiekuńczych zgodnie z wymogami art. 122 ust. 1 oraz wymogami określonymi w art. 81 ust. 10 pkt 6 oraz art. 83 ust. 11, po zasięgnięciu opinii kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie. Ten przepis również precyzuje określone wymogi, którym wymieniona nie sprostała. Gdyby więc przyjąć, że rozstrzygnięcie uchwały jest w istocie powierzeniem stanowiska to i powierzenie to jest dotknięte istotnym naruszeniem prawa i jako takie nie mogło się ostać. Biorąc to pod uwagę za kwestię niemającą znaczenia prawnego należy uznać wspieranie stanowiska Zarządu Powiatu w L. ogólnie powołanymi przepisami Kodeksu Pracy. Pomijając, że do tak sformułowanej argumentacji prawnej trudno się odnieść, należałoby dodać, iż przepis art. 5 tego aktu prawnego stanowi: "jeżeli stosunek pracy określonej kategorii pracowników regulują przepisy szczególne, przepisy kodeksu stosuje się w zakresie nie uregulowanym tymi przepisami". Takiego przepisu natomiast skarżący nie wskazał. W tej sytuacji skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw prawnych należało oddalić, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./.