II SA/Op 569/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2008r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Cisek z dnia 29 czerwca 2007r., nr IX/43/2007 w przedmiocie zasad przysługiwania diet sołtysom 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała w całości nie podlega wykonaniu. W dniu 29 czerwca 2007 r. Rada Gminy Cisek, działając na podstawie art. 37 b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), podjęła uchwałę w sprawie ustalenia zasad, na jakich sołtysom sołectw Gminy Cisek przysługują diety i zwrot kosztów podróży służbowej. W uchwale tej, w §1 Rada przyjęła, iż sołtysom przysługuje dieta i zwrot kosztów podróży służbowej w łącznej zryczałtowanej kwocie 90 zł brutto miesięcznie. Mocą § 2 postanowiła natomiast o utracie mocy obowiązującej uchwały z dnia 2 czerwca 2003 r., nr VII/34/2003, w sprawie ustalania wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży dla Sołtysów wsi na terenie Gminy Cisek nie będących radnymi. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Cisek (§ 3) wskazując, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia ( 4) Pismem z dnia 24 października 2007 r., działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), jako organ nadzoru, Wojewoda Opolski wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W skardze tej, podnosząc zarzut istotnego naruszenia prawa Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. Odnosząc się do zapisu § 1 uchwały podniósł, iż stoi on w sprzeczności z art. 37 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż w świetle tego przepisu nie sposób przyjąć, aby w skład diety wchodziły również kwoty stanowiące zwrot kosztów podróży służbowych. Jak zaznaczył, przez pojęcie diety można rozumieć zwrot ogólnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy, natomiast koszty podróży służbowej, to koszty związane z wyjazdem podjętym w celu realizacji zadań wynikających z pełnionej funkcji. Użyte w art. 37 b ustawy o samorządzie gminnym określenie "zwrot kosztów podróży", jednoznacznie wskazuje przy tym, że zwrot ww. kosztów ma cechy rekompensaty za faktycznie poniesione wydatki, natomiast nie powinien mieć miejsca, gdy wydatki takie nie zostaną poniesione. Stosownie do tego, jako naruszające powołany przepis art. 37 b, Wojewoda wskazał włączenie przez Radę Gminy kosztów podróży do z góry określonej, zryczałtowanej kwoty, przy zupełnym pominięciu sytuacji, gdy w konkretnym wypadku wysokość tych kosztów będzie wyższa od kwoty przyznanego ryczałtu, jak również taką, gdy zwrot kosztów będzie nieuzasadniony, gdyż nie zostaną poniesione żadne koszty związane z podróżą służbową. Na koniec podkreślając, iż w pojęciu "zasad", o których mowa w art. 37 b ust. 1 ustawy mieści się tryb rozliczeń diet i kosztów podróży, Wojewoda podniósł, iż w uchwale winna zostać również uregulowana sytuacja, gdy przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a więc nie ponosi żadnych kosztów. W odpowiedzi na skargę Gmina Cisek nie kwestionując zarzutów skargi wskazała, że zaskarżona uchwała wywołała skutki prawne w postaci wypłacenia sołtysom sołectw Gminy Cisek diet i zwrotu kosztów podróży służbowej w wysokości określonej w tej uchwale. Jednocześnie podała, iż uchwałą z dnia 5 listopada 2007 r., nr XII/56/2007, w sprawie ustalenia zasad, na jakich sołtysom sołectw Gminy Cisek przysługują diety (która przesłana została do Sądu), zaskarżona uchwała została uchylona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że badana jest legalność aktu, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego. Na podstawie art. 3 § 3 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – zwanej dalej P.p.s.a., kognicji sądów administracyjnych poddane zostały m. in. akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie uchwał rady gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stosownie do którego uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały. Stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest jednak dopuszczalne po upływie w/w terminu. Upływ określonego w ustawie terminu, nie wyłącza jednak kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli, w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 P.p.s.a. W niniejszej sprawie, zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga wniesiona została do sądu przez właściwy organ, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną. W tym miejscu z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała została uchylona przed rozpoczęciem rozprawy wyjaśnić trzeba, iż jakkolwiek w myśl art. 54 § 3 P.p.s.a, organ jednostki samorządu terytorialnego, którego akt zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy, nie zawsze takie uwzględnienie skargi, w postaci uchylenia zaskarżonego aktu, skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiącą przesłankę umorzenia postępowania w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje bowiem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc). Oznacza to, że przerywa wywoływanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. Tym samym, w przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sadowoadministracyjnego. W takim przypadku zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Sama zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni bowiem zbędnym wydania przez sąd wyroku. W razie ustalenia, że zaskarżony akt zostały wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 P.p.s.a. będzie polegać wszak na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera zaś skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały (ex tunc). Stosownie do powyższego, pomimo uchylenia zaskarżonej uchwały, Sąd uznał za konieczne dokonanie w niniejszej sprawie oceny legalności. Jednocześnie, przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona uchwała w istotny sposób narusza prawo. Uchwała będąca przedmiotem skargi podjęta została na podstawie art. 37b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Niewątpliwie powołany przepis, daje radzie gminy możliwość ustanowienia zasad rekompensaty wydatków wskazanym osobom jednostki pomocniczej, w postaci diety i zwrotu kosztów podróży służbowej. Jako trafny uznać jednak należy zarzut Wojewody, że stanowiąc w § 1 zaskarżonej uchwały o przyznaniu sołtysom zryczałtowanej kwoty, w wysokości 90 zł brutto miesięcznie, diety i kosztów podróży służbowej, rada gminy naruszyła w istotny sposób zakres art. 37 b ust. 1 ustawy. Podzielając w pełni argumentację skargi wskazać należy, iż nie można w świetle przepisu art. 37 b ust. 1 ustawy, utożsamiać pojęcia diety z kosztami podróży służbowej, albowiem jak słusznie podniósł Wojewoda, przez pojęcie diety można rozumieć zwrot ogólnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy, natomiast przez koszty podróży służbowej należy uważać koszty związane z wyjazdem podjętym w celu realizacji zadań wynikających z pełnionej funkcji. Należy przy tym podkreślić, że przepisy ustawy wyraźnie wyodrębniają oba te pojęcia, co oznacza konieczność respektowania jednej z podstawowych reguł wykładni prawa i poszukiwania odrębnych dla tych pojęć desygnatów. W ocenie Sądu nie zasługuje zatem na aprobatę rozumowanie, z którego wynikałoby przyjęcie, że sołtysowi może być przyznana miesięcznie jedna zryczałtowana kwota obejmująca tak dietę jak i zwrot kosztów podróży służbowej. Oczywistym bowiem jest, że kwot kosztów podróży nie można włączać do kwot diet. Tym bardziej zaś do jakiejś zryczałtowanej ogólnej kwoty, obejmującej obie wartości. Nie można bowiem przyznawać przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych zwrotu kosztów podróży, które się nie odbyły, podobnie jak nie można ograniczać tego prawa do określonego z góry limitu. Trzeba ponadto zauważyć, iż w użytym w art. 37 b ust. 1 ustawy pojęciu "zasady" mieści się tryb rozliczeń diet i kosztów podróży. Z tego zaś względu, jak słusznie podniesiono w skardze, zakresem regulacji uchwały winna także być objęta sytuacja, gdy przewodniczący organu wykonawczego przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, czyli nie poniósł żadnych kosztów. Stosownie do powyższego, uznając zasadność zarzutów Wojewody, zauważyć przyjdzie, iż uprawnienie przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży nie może odbywać się na jakichkolwiek zasadach, lecz jedynie takich, które respektują prawo. Jednocześnie z zasady samodzielności organów w tym zakresie, nie wynika dowolność ustaleń co do przyznawania diet oraz kosztów podróży. Zasady, o których mowa w art. 37 b ust. 1 ustawy, określane w uchwale rady gminy, winny w sposób pełny i zgodny z prawem określać przyznawanie diet i kosztów podróży, respektując między innymi zapis art. 7 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, w myśl którego status przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych powinien im zapewniać wyrównanie finansowe odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu uznać należało, iż zapis § 1 zaskarżonej uchwały, określający łączną zryczałtowaną kwotę miesięczną w wysokości 90 zł brutto, obejmującą dietę oraz zwrot kosztów podróży służbowej, w istotny sposób narusza przepis art. 37 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z tego też powodu, biorąc pod uwagę fakt, iż zaskarżony akt w czasie swego obowiązywania wywołał skutki prawne, stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o przepis art. 152 tej ustawy.