VI SA/Wa 1739/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego M. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako organ lub GDDKiA) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. nakładającą na M. w W. (dalej jako skarżący) karę pieniężną w związku ze stwierdzeniem samowolnego zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w O. poprzez umieszenie przyłącza wodociągowego w pasie drogowym. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. GDDKiA uwzględnił lokalizację sieci wodociągowej i wyraził zgodę na umieszczenie jej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], natomiast decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. wyraził zgodę na zajęcie pasa drogowego DK [...] w m. O. w dniach [...] sierpnia 2004 r. w celu wykonania przyłącza wody do budynku mieszkalnego oraz naliczył opłatę za zajęcie pasa drogowego, w tym opłatę za umieszczenie urządzenia za okres od sierpnia do grudnia 2004 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2005 r. przypomniano T. B., inwestorowi sieci wodociągowej, iż zgodnie z pkt 7 decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. winien zwrócić się z wnioskiem o dalsze naliczenie opłat za umieszczone przyłącze wody, z pouczeniem, że brak takiego wniosku będzie podstawą do naliczenia kary pieniężnej za zajęty pas drogowy bez zezwolenia. Wobec wystąpienia przez inwestora ze stosownym wnioskiem decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. GDDKiA naliczył opłatę pieniężną dla T. B. jako właściciela ułożonego w pasie drogi krajowej DK [...] w m. O. przyłącza wodociągowego za okres od [...] stycznia 2005 r. do [...] grudnia 2005 r. w wysokości 20 zł. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. poinformowano T. B., że opłatę roczną w wysokości 20 zł za umieszczenie w pasie drogi krajowej DK [...] przyłącza wodociągowego należy uiszczać do dnia [...] stycznia każdego roku z góry, za dany rok. Opłaty takie zostały uiszczone w 2005 i 2006 r. Na podstawie umowy zawartej dnia [...] grudnia 2004 r. pomiędzy T. B. a M. z siedzibą w W. przyłącze wodociągowe zostało przekazane skarżącemu, który w odpowiedzi na pismo organu wskazał, że interpretacja przepisu art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U Nr 19 z 2007 r. poz. 115 ze zm., dalej jako u.d.p.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 października 2005 r, prowadzi do wniosku, że opłata ma charakter jednorazowy i została już pobrana. Wobec odmowy wystąpienia z wnioskiem o naliczenie opłaty za rok 2007 r. zawiadomieniem z dnia [...] maja 2007 r. poinformowano skarżącego, że w związku z nie złożeniem wniosku o dalsze zajęcie pasa drogowego dla umieszczonego przyłącza wodociągowego i nie ponoszeniem obowiązujących opłat rocznych za to przyłącze zostało wszczęte postępowanie w celu naliczenia kary za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 855 zł za samowolnie zajęty pas drogowy poprzez umieszczone przyłącze wodociągowe w pasie drogowym. W uzasadnieniu decyzji podano, że do dnia wydania decyzji nie wpłynął wniosek o dalsze zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, mimo prowadzonej korespondencji, albowiem skarżący potrzymał swoje stanowisko, że opłata roczna za przedmiotowe przyłącze wodociągowe była opłatą jednorazową. Dlatego też organ potraktował umieszczone przyłącze wodociągowe jako samowolnie zajęty pas drogowy i na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. wymierzył karę pieniężną w wysokości 10 – krotności ustalonej opłaty za zajęty pas drogowy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji ponownie zwrócił uwagę, powołując się na przepisy obowiązujące w dniu wybudowania przyłącza, iż opłata naliczana za zajęcie pasa drogowego była opłatą jednorazową. Dopiero nowelizacja ustawy o drogach publicznych z dnia 29 lipca 2005 r. wprowadziła obowiązek uiszczania opłaty corocznej zamiast opłaty jednorocznej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. GDDKiA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odwołując się do uzasadnienia wyroku WSA, sygn. akt III SA/Ld 259/05 przyjął, że art. 40 ust. 5 u.d.p. stanowi podstawę do wydania kolejnej decyzji o zajęciu pasa drogowego i ustalenia opłaty za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, co wynika z analizy art. 40 u.d.p., jak również jego nowelizacji. Zmiana ustawy i wyraźne sprecyzowanie woli ustawodawcy zarówno w art. 40 ust. 5 i ust. 13a u.d.p. świadczy o tym, iż ustawodawca od momentu wprowadzenia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 200, poz. 1953) miał na celu wprowadzenie opłat rocznych w przypadku, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, M. w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej zwrócił uwagę, że istnieją inne niż przywołane przez organ wyroki sadów administracyjnych, które w sposób odmienny rozstrzygają kwestie dotyczące interpretacji art. 40 ust. 5 u.d.p. Nie zgodził się z interpretacją tego przepisu przedstawioną przez organ. W jego ocenie organ od momentu nałożenia pierwszych opłat za lata 2004 – 2006 działał w sposób niezgodny z prawem. W roku 2004 obowiązywał bowiem przepis, który nie dawał uprawnienia do nakładania opłat corocznych, lecz jedynie opłaty jednorazowej. Nadto skarżący podniósł, że skoro urządzenia były już umieszczone w pasie drogowym to nie ma potrzeby występowania o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Jednorazowy charakter opłat skutkuje w ocenie skarżącego tym, że brak jest podstaw do uiszczenia kolejnych opłat, a tym bardziej do nakładania na niego kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Sprzeczne z prawem było także według skarżącego to, że opłatę nałożono decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. i dotyczyła ona zajęcia pasa za rok 2007, natomiast z treści przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. wynika, że kara może być wymierzona za czas przeszły, a nie na przyszłość. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał dotychczasowe stanowisko, że art. 40 ust. 2 u.d.p. stanowi podstawę do wydania kolejnych decyzji o zajęciu pasa drogowego i ustalenia opłaty za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Wskazał również, że kara pieniężna została nałożona za okres od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] czerwca 2007 r., a więc nie została wymierzona na przyszłość. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy, stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z wymienieniem m. in. materiału dowodowego, na którym oparto rozstrzygnięcie i podaniem analizy poczynionych ustaleń w świetle mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez M. skargi od decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2007 r. Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz nie z powodów w niej wskazanych. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy m. in. umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p.). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Jak wskazano w zaskarżonej decyzji decyzją GDDKiA z dnia [...] marca 2004 r. uzgodniono lokalizację przedmiotowej sieci wodociągowej i wyrażono zgodę na umieszczenie jej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]. Zezwolenie to zostało udzielone bezterminowo. Następnie decyzją GDDKiA z dnia [...] sierpnia 2004 r. wyrażono zgodę na zajęcie pasa drogowego DK [...] w miejscowości O. w dniach [...] sierpnia 2004 r. w celu wykonania przyłącza wody oraz naliczono opłatę za zajęcie pasa drogowego. Opłata za umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej została określona za okres od sierpnia do grudnia 2004 r. Jednocześnie pouczono uprawnionego z decyzji, że po upływie tego okresu winien on zwrócić się z wnioskiem celem naliczenia opłat za dalszy okres pozostawienia przyłącza wodociągowego w pasie drogowym. Wobec wystąpienia ze stosownym wnioskiem decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. organ naliczył opłatę za 2005 r. w wysokości 20 zł, a następnie pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. poinformował, że opłatę roczną we wskazanej powyżej wysokości należy uiszczać do dnia 15 stycznia każdego roku z góry za dany rok. Opłata taka była uiszczona za rok 2004, 2005 i 2006 r. W związku z brakiem opłat za rok 2007 organ wszczął postępowanie w celu naliczenia kary za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w związku z niezłożeniem wniosku o dalsze zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia przyłącza wodociągowego i nie ponoszeniem obowiązujących opłat rocznych za to przyłącze, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nałożył karę pieniężną za samowolnie zajęty pas drogowy poprzez umieszczone przyłącze wodociągowe w pasie drogi krajowej nr [...]. Zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. zarządca drogi wymierza karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub za zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy żadna z powyższych sytuacji nie miała miejsca. Na podkreślenie zasługuje, że niesporne jest w doktrynie i w orzecznictwie, iż w sytuacji gdy określone przepisy nakładają na podmiot karę administracyjną, muszą być one wykładane ściśle . W wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r. (sygn. akt II SA 1391/00, Lex nr 55337) NSA wskazał, że użyte w przepisie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych sformułowanie "pobiera się kary pieniężne za m. in. zajęcie pasa bez zezwolenia oznacza, że organ administracji ma obowiązek pobrać karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymierzonego w tym przepisie. Aby możliwe było pobranie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, działanie w tym względzie musi mieć charakter samowolny. Cechę samowolności można przypisać działaniu wyłącznie według własnej woli, wbrew istniejącym zakazom i bez stosownego zezwolenia, dodatkowo charakteryzującemu się lekceważeniem prawa, z pełną świadomością jego pogwałcenia." W rozpoznawanej sprawie organ nałożył na skarżącą karę pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego, nie uzasadniając na czym to samowolne działanie podmiotu miało polegać. Z uzasadnienia decyzji wynika, że była to reakcja organu na brak wniosku o naliczenie opłaty za umieszczenie wodociągu w pasie drogowym w roku 2007. Zwrócić zatem należy uwagę, że czym innym jest brak zezwolenia, a czym innym brak opłaty należnej z tytułu zajęcia pasa drogowego. W decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. organ wyraźnie przyjął, że decyzją z dnia [...] marca 2004 r. wyrażono zgodę na umieszczenie wodociągu w pasie drogi krajowej. Jednocześnie w akcie tym organ nie określił na jaki okres wydaje to zezwolenie, a więc przyjąć należy, że uczynił to bezterminowo. Dopóki decyzja z dnia [...] marca 2004 r. pozostaje w obrocie prawnym, brak jest podstaw do wymagania od skarżącej, aby corocznie występowała ona "z wnioskiem o dalsze zajęcie pasa drogowego". Zwrócić należy także uwagę, że do roku 2007 również organ nie wymagał takiego wniosku, a jedynie wniosku o naliczenie opłaty za dalszy okres umieszczenia przyłącza wodociągowego w pasie drogi krajowej. W 2005 r. wydał decyzję naliczającą taką opłatę za rok 2005 r., a następnie poinformował stronę, że opłaty z kolejne lata winna uiszczać w określonej wysokości od 15 stycznia każdego roku z góry za dany rok. Sytuacja uległa zmianie dopiero wówczas, gdy nowy właściciel wodociągu odmówił corocznego ponoszenia opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego. W zaskarżonej decyzji organ nie wskazał jednak dlaczego brak rocznej opłaty traktuje jako samowolne zajęcie pasa drogowego, uprawniające go do nałożenia kary pieniężnej. Skoncentrował się natomiast na wykazaniu, że opłata przewidziana w art. 40 ust. 5 u.d.p. nie ma charakteru opłaty jednorazowej, lecz winna być uiszczona każdego roku. Reasumując tę część rozważań wskazać należy, że brak uiszczenia przez stronę zobowiązaną opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego nie może być podstawą do nałożenia na ten podmiot kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Dopiero stwierdzenie zaistnienia stanu faktycznego przewidzianego w art. 40 ust. 12 d.p. obliguje organ do zastosowania tej sankcji administracyjnej. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że interpretacja art. 40 ust. 5 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 października 2005 r. dokonana przez organ jest prawidłowa. Znajduje ona potwierdzenie w wyroku z dnia 14 grudnia 2006 r. (sygn. akt I OSK 233/06, niepubl.), w którym NSA sformułował tezę, że przepis art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, także przed nowelizacją, dawał podstawę do ustalenia opłaty za każdy rok zajęcia pasa drogowego. Sąd ten zauważył , że zmiana tego przepisu miała na celu jedynie jego doprecyzowanie, co jednoznacznie wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Podkreślił również, że ewolucję brzmienia art. 40 ust. 5 u.d.p. należy uwzględnić przy dokonywaniu wykładu tegoż przepisu. Do dnia 23 lutego 2000 r. tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136) w przepisie art. 40 ust. 5 d.p. była mowa o pobieraniu jednorazowych opłat. Od dnia 23 lutego 2000 r. przepis ten stanowił, iż za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi pobiera się opłaty. Z dniem 9 grudnia 2003 r. nowelizacją ustawy dokonaną ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie innych ustaw o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) wprowadzono nowe brzmienie omawianego przepisu, obowiązujące w dacie umieszczenia przyłącza wodociągowego w pasie drogowym. Już wówczas ustawodawca miał na celu wprowadzenie opłat rocznych w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 art. 40 u.d.p., za czym przemawia wyraźnie doprecyzowanie woli ustawodawcy przy kolejnej nowelizacji w art. 40 ust. 5 i art. 40 ust. 13a u.d.p. Tym samym - w ocenie Sądu – stanowisko skarżącego, sprowadzające się do odmiennej interpretacji przepisu art. 40 ust. 5 u.d.p., jest nieprawidłowe. Skarga została jednak uwzględniona, albowiem organ nie wykazał, aby zaistniały przesłanki określone w art. 40 ust 12 u.d.p. do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego, zaś Sąd zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawę prawną. Mając powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygniecie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a.