II OSK 766/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Ż. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 629/07 w sprawie ze skargi E. Ż. na uchwałę Rady Gminy w Z. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa S. postanawia: oddalić skargę kasacyjną Zaskarżonym postanowieniem z dnia 27 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę E. Ż. na uchwałę Rady Gminy w Z. z dnia [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa S.. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że stosownie do przepisu art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.), skargę na akty, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a takim aktem jest uchwała Rady Gminy w Z. z dnia [...], wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W okolicznościach tej sprawy skarżąca w dniu 9 sierpnia 2007 r. w Urzędzie Pocztowym K. nadała pismo wzywające organ do usunięcia naruszenia prawa. Od tej daty rozpoczął bieg sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy w Z. z dnia [...], który upłynął w dniu 8 października 2007 r. Organ w tym terminie nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. Skarżąca wniosła skargę sporządzoną w dniu 19 października 2007 r., a zatem z uchybieniem sześćdziesięciodniowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co skutkowało odrzuceniem skargi. W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 2, art. 21, art. 45, art. 78 i art. 171 Konstytucji RP polegające na pozbawieniu skarżącej możliwości obrony swych praw przez niekonsekwentne i niejednolite interpretowanie przepisów procedury administracyjnej, co miało bezpośredni wpływ na odrzucenie skargi. Ponadto zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisu art. 53 § 2 P.p.s.a. przez jego zastosowanie sprzeczne z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zamiast art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego oraz uznanie, że skarga na uchwałę Rady Gminy winna być wniesiona w nieprzekraczalnym terminie 60 dni od daty wniesienia wezwania do usunięcia stanu naruszającego prawo lub interes prawny skarżącej, podczas gdy dotychczasowa praktyka i orzecznictwo NSA uznają za wiążącą interpretację ww. przepisów sprowadzającą się do tezy, iż termin 30- dniowy do wniesienia skargi powinien być liczony od daty, w której organ miał obowiązek ustosunkować się do wniosku o usunięcie stanu niezgodnego z prawem, która to data zgodnie z przepisem art. 35 k.p.a. w przypadku nie udzielenia odpowiedzi na wezwanie była 61 dniem od daty złożenia wezwania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Należy zauważyć, że wniesienie skargi na uchwałę organu gminy, przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, jest dopuszczalne po uprzednim bezskuteczny wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). O bezskuteczności wezwania można mówić zarówno wtedy, gdy organ nie uwzględnił wezwania (odmówił jego uwzględnienia), jak i wówczas, gdy organ nie zajął w kwestii wezwania do usunięcia naruszenia żadnego stanowiska (milczenie organu). W przypadku wezwania do usunięcia naruszenia uchwałą rady gminy, stanowisko w sprawie wezwania powinna zająć rada gminy, ponieważ tylko ona może zweryfikować uchwałę, której dotyczy wezwanie. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa terminu do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy. Termin do wniesienia skargi został określony w art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To, że przepis art. 102 ustawy o samorządzie gminnym wyłącza stosowanie art. 52 § 3 i 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sprawach, o których mowa w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym, oznacza tylko tyle, że w tych sprawach nie stosuje się wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 i 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchwała rady gminy nie przestaje być jednak innym aktem, o którym mowa w art. 52 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wobec tego należy do przypadków, do których odnosi się przepis art. 53 § 2 tego Prawa. Przepis art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi; pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 30 dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie) oraz drugi termin, który dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 60 dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia). Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia rozpoczyna już bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie (60 dni od dnia wniesienia wezwania) powinna być wniesiona skarga. Tak rozumiane terminy zaskarżenia, o których mowa w art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mają zastosowanie także do wnoszenia skargi na uchwałę rady gminy. Należy przy tym podkreślić, iż skargę wnosi się na uchwałę rady gminy, a nie na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia lub bezczynność rady gminy w zakresie udzielenia odpowiedzi na wezwanie. Wezwanie ma na celu jedynie umożliwienie radzie gminy załatwienie sprawy bez konieczności wnoszenia skargi do sądu. Takie stanowisko zostało przyjęte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07. W rozpoznawanej sprawie skarżąca pismem nadanym w Urzędzie Pocztowym dnia 9 sierpnia 2007 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Od tego dnia rozpoczął bieg sześćdziesięciodniowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy w Z. z dnia [...]. Rada Gminy w tym terminie nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie. Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę sporządzoną w dniu 19 października 2007 r., a zatem z uchybieniem terminu. W odniesieniu do zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej, iż w niniejszej sprawie zastosowanie winien mieć art. 35 k.p.a., należy mieć na uwadze, że ustawa o samorządzie gminnym w żaden sposób nie wiąże wniesienia skargi do sądu administracyjnego z terminem do załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, co należy rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne - przy czym bezskuteczność ta to zarówno brak odpowiedzi jak i odpowiedź negatywna. Podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, iż w dacie wniesienia skargi istniały rozbieżności w orzecznictwie i doktrynie co do terminów wnoszenia środków zaskarżenia na uchwały i zarządzenia organów gminy, wnoszonych w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd wyrażony w przywołanej wyżej uchwale i w zaskarżonym postanowieniu. Okoliczność ta może natomiast być rozważana przez sąd I instancji, jako podstawa przywrócenia terminu do wniesienia skargi, o ile stosowny wniosek we właściwym terminie zostałby złożony. Mając powyższe względy na uwadze należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa odrzucając skargę E. Ż. na uchwałę Rady Gminy w Z. z dnia [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako wniesioną z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia