IV SA/Wa 2584/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2008 r. sprawy ze skargi S. T. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) października 2007 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego , na podstawie art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. b , art. 7 pkt. 1 , art. 89 pkt. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.), art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 17 pkt. 2, art. 106 § 1 i 5 oraz art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy - zaskarżone przez S. T. - postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2007 r., odmawiające uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie tarasu budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...].. W uzasadnieniu organ wskazał, iż sprawa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji była dwukrotnie rozpatrywana przez organ odwoławczy. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. uchylił postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2006 r. odmawiające uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, z powodu naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. polegającego na niezapewnieniu stronie możliwości zapoznania się z opinią biegłego, w oparciu o którą organ pierwszej instancji dokonał rozstrzygnięcia w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. Stołeczny Konserwator Zabytków ponownie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymując w mocy wyżej wymienione postanowienie podał, iż projekt decyzji o warunkach zabudowy przewiduje zabudowę tarasu o pow. ok. 20 m 2, północnej części budynku bliźniaczego do wysokości balkonu, w lekkiej konstrukcji z maksymalnym przeszkleniem z wszystkich stron. W ocenie organu powyższe założenia nie są zgodne z załącznikiem do wniosku inwestora, zawierającym projekt koncepcyjny zabudowy w formie pełnych ścian z podwójnymi oknami od frontu, jednym oknem od strony zachodniej i dachem o lekkim spadku wchodzącym pod balkon. Sygn. akt IV SA/Wa 2584/07 Organ podał, że każda forma zabudowy tarasu spowoduje niekorzystną zmianę elewacji budynku i jego bryły, a ponadto zakłóci symetrię, która jest podstawą kompozycji architektonicznej budynków oraz naruszy zakomponowany historycznie układ kompleksu przedogródków wschodniej pierzei ulicy [...] o elementu całego zabytkowego zespołu urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podzielił pogląd zawarty w opinii biegłego dr. hab. W. B., opracowanej na zlecenie organu pierwszej instancji, iż zamierzony zakres rozbudowy przedmiotowego budynku narusza w istotny sposób walory historyczne i artystyczne obiektu i całego zespołu oraz pozostaje w sprzeczności z przepisami dotyczącymi ochrony zabytków. Organ podkreślił ponadto, że przedmiotem ochrony jest układ ulic wraz z całą zabudową w określonych granicach "Z", w tym również wygląd zewnętrzny poszczególnych budowli, relacje przestrzenne pomiędzy obiektami oraz współzależność pomiędzy zabudową, zielenią, a otwartą przestrzenią. Skoro budynek skarżącego znajduje się w w/w granicach, to - zdaniem organu - objęty jest ochroną konserwatorską. Odnosząc się do zarzutu dowolności rozstrzygnięcia i niewzięcia pod uwagę zmiany wprowadzonej w sąsiednich budynkach organ odwoławczy stwierdził, iż zabudowa historyczna płn. - wsch. pierzei ulicy [...] całkowicie jednorodna i poza nielicznymi zmianami w wyglądzie lukarn w połaciach dachowych zachowała swój pierwotny, nienaruszony wyraz architektoniczny. Natomiast zabudowa tarasów w dwóch budynkach przy ulicy [...] ra zaburzyła historyczny rytm wystroju elewacji i kompozycji architektonicznej budynków nie może być argumentem uzasadniającym podobne niekorzystne - w ocenie organu - działania w stosunku do budynków przy ulicy [...] Organ wskazał również, że ochrona obiektu o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia historycznego wyrazu architektonicznego wnętrza ulicy [...] w interesie społecznym, który jest w tym wypadku sprzeczny z interesem strony. Organ podniósł również, iż nietrafny jest zarzut naruszenia prawa własności zagwarantowanego Konstytucją RP, gdyż ograniczenie w wykonywaniu tego prawa - stosownie do art. 64 Konstytucji RP - znajduje umocowanie w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Sygn. akt IV SA/Wa 2584/07 W skardze na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] ernika 2007 r. S. T. wniósł o jego uchylenie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego stanowi naruszenie przepisów prawa i jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Przyznał, że jego dom znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej, jednak jego zdaniem zabudowa objęta tą ochroną odnosi się wyłącznie do przykładów awangardowej architektury okresu międzywojennego, podczas gdy jego dom został wybudowy w 1961 r. W ocenie skarżącego sam fakt lokalizacji jego budynku w strefie ochronnej nie może przesądzać o wartości zabytkowej budynku, ani o historycznych i artystycznych walorach. S. T. zakwestionował również opinię biegłego powołanego przez organ pierwszej instancji wskazując w tym zakresie na subiektywność zawartej w niej oceny. Zdaniem skarżącego taka opinia nie może wywoływać dla strony niekorzystnych skutków prawnych. Skarżący wskazał ponadto, że status obszaru, na którym znajduje się jego budynek określony został w decyzji Konserwatora Zabytków W. nr [...] z dnia [...] września 1980 r. Skarżący podniósł również, iż organ niezasadnie powoływał się na ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jako ograniczającej prawo własności, gdyż należąca do niego nieruchomość nie jest zabytkiem. Strona podkreśliła, że na obszarze objętym ochroną konserwatorską prowadzone są od lat prace budowlane, zatem wybiórcze udzielanie zgody lub odmowy bez jednoznacznie określonych prawem kryteriów jest sprzeczne z - jak to określił skarżący - obowiązującą zasadą równych praw obywatelskich. Skarżący zarzucił, że nie wyeliminowano wszystkich uchybień formalnych w poprzednio prowadzonym postępowaniu, bowiem umożliwiono mu jedynie zapoznanie się z opinią "swojego" biegłego. Ponadto, nie występowała - w ocenie skarżącego - niezgodność wniosku o zabudowę tarasu z załączonym projektem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu 27 lutego 2008 r. skarżący sprecyzował, iż istotnie istnieje niezgodność pomiędzy wnioskowaną inwestycją, a złożonym projektem, ale projekt był złożony tylko w celu "orientacyjnym". Podniósł, iż w najbliższym sąsiedztwie znajduje się budynek o zabudowanym przeszklonym tarasie. Sygn. akt IV SA/Wa 2584/07 Skarżący wskazał również, iż druga część budynku bliźniaczego przylegająca do jego budynku znajduje się na działce ew. nr [...] , a jej właścicielem jest S. B. zamieszkały w W. przy ulicy [...] . Skarżący wskazał także, że dalej są działki narożne o nr ew. [...] i [...], z których działka o nr ew. [...] dostępna jest zarówno od ulicy [...] jak i od ulicy [...] , a działka o nr ew. [...] tylko od ulicy [...] . Na działkach tych posadowiony jest budynek bliźniaczy, z których jeden (na działce nr ew.[...] posiada zabudowany taras. S. T. podniósł również, iż nieruchomość przy ulicy [...] posiada nie tylko zabudowany taras, ale również rozbudowany został fragment budynku. Skarżący podał nadto, że z drugiej strony graniczy z nieruchomością przy ulicy [...] o nr ew. "chyba" [...] . Skarżący nie wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższego postanowienia, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153 , poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Sygn. akt IV SA/Wa 2584/07 W ocenie Sądu przy wydawaniu postanowienia dopuszczono się bowiem naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszono prawo, dające podstawę do wznowienia postępowania. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w świetle art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) następuje m.in. po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, którego zgoda jest wymagana w odniesieniu do obszarów objętych ochroną konserwatorską. Kompetencje organów ochrony zabytków, przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków określają przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają charakter uznania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2006 r., IV SA/Wa 2213/2005, lex nr 222275). Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym decyzjom (postanowieniom) mającym uznaniowy charakter stawiane są szczególne wymagania. Zgodnie bowiem z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym decyzji m.in. dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2003 r. I SA 1320/2001, niepublikowane). Trzeba również stwierdzić, że uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji jest jej integralnym elementem. Powinno ono zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Sygn. akt IV SA/Wa 2584/07 Uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie nie może być wszakże tożsame z dowolnością. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organ w niniejszym postępowaniu nie dochował szczególnym wymogom, jakie są stawiane uzasadnieniu postanowienia o charakterze uznaniowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż w uzasadnieniu postanowienia organ powinien dokonać szczegółowej analizy architektury sąsiednich budynków i całości obszaru, w ramach "Z". Niezasadny jest zatem pogląd organu, iż zabudowa tarasów w dwóch budynkach przy ulicy [...] , która zaburzyła historyczny rytm wystroju elewacji i kompozycji architektonicznej budynków nie może być argumentem uzasadniającym podobne niekorzystne działania przy ulicy [...] . Skoro bowiem organ przyznał, że w analizowanym obszarze znajdują się budynki, które posiadają zabudowę naruszającą kompozycję architektoniczną całości przedmiotowego obszaru, to należało wyjaśnić ze szczególną uwagą, dlaczego podobnej zabudowy odmawia się skarżącemu. Jest to tym bardziej istotne, że organ przyznał również, że inne zmiany w architekturze obszaru (zmiany w wyglądzie lukarn w połaciach dachowych) znajdują się w budynkach położonych w pobliżu, a mianowicie przy ulicy [...] nr [...] Konieczne jest zatem wzięcie pod uwagę całości obszaru, a nie tylko jego fragmentu i dokonanie jego dokładnej analizy. Wyjaśnienie tej okoliczności jest o tyle istotne, że nie powinno powodować wrażenia nierównego traktowania obywateli. Skoro skarżący podnosi, że w bliskim sąsiedztwie znajdują się budynki, które posiadają konstrukcje podobne do planowanej przez skarżącego, to organ zobligowany był ustosunkować się do tego zarzutu ze szczególną wnikliwością. Należy w tym miejscu podkreślić, iż naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy nie przesądza w żaden sposób o treści przyszłego postanowienia. Każde rozstrzygnięcie organu administracji publicznej musi jednak zawierać takie uzasadnienie rozstrzygnięcia, aby możliwa była jego właściwa ocena Sygn. akt IV SA/Wa 2584/07 przez sąd administracyjny, a przede wszystkim - by orzeczenie było zrozumiałe dla strony postępowania. Wymóg taki należy wyprowadzić z art. 8 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Z powyższej zasady - zwanej zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich kultury prawnej - wynikają ciążące na organach administracji publicznej konkretne obowiązki, które wiążą te organy przy wydawaniu rozstrzygnięć administracyjnych. Jednym z takich obowiązków jest m.in. właściwe uzasadnienie decyzji (postanowienia) administracyjnej, które - co wyżej podkreślono - nabiera szczególnej wagi przy rozstrzygnięciu o charakterze uznaniowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że w niniejszej sprawie nie dokonano szczegółowej analizy obszaru. Trzeba bowiem stwierdzić, iż przedmiotem ochrony jest - jak słusznie podał organ - układ ulic wraz z zabudową, wpisany do rejestru zabytków jako "Z" na mocy decyzji Konserwatora Zabytków W. z dnia [...] września 1980 r. Przedmiotem ochrony jest zatem określony obszar, a nie poszczególne działki. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2006 r. (sygn. akt II OW 97/2005, lex nr 198374), zgodnie z którym gdy zabytkiem nieruchomym, wpisanym do rejestru, jest cały zespół pokoszarowy, obejmujący budynki i otaczające je tereny, to brak podstaw prawnych do zróżnicowanego traktowania poszczególnych działek, wchodzących w skład tego zespołu. Powyższe stanowisko potwierdza zasadność tezy, iż w sytuacji, gdy uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczą pewnego obszaru jako całości, a nie konkretnej nieruchomości - organ dokonujący takiego uzgodnienia powinien w sposób szczegółowy dokonać analizy całego obszaru. Zabytkiem jest bowiem - co zresztą zauważył sam organ - obszar, tj. układ ulic wraz zabudową , a nie konkretna nieruchomość. Tym samym należy dokonać całościowej analizy przedmiotowego obszaru. Analiza taka stanowić powinna integralny element uzasadnienia postanowienia o warunkach zabudowy. Sygn. akt IV SA/Wa 2584/07 Ponadto należy stwierdzić, iż przy wydawaniu postanowienia w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. Podstawowym obowiązkiem organu w postępowaniu z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie stron postępowania, które następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 k.p.a. Warunkiem uzyskania więc statusu procesowego strony jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub żądanie czynności organu ze względu na swój interes lub obowiązek. Stroną będzie zatem wnioskodawca, który żąda ustalenia lokalizacji inwestycji, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, jak również osoby uprawnione w stosunku do nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r., IV SA/Wa 33/06, lex nr 222273). Jak wynika z rozdzielnika zaskarżonych postanowień , zostały one doręczone (poza organami) tylko wnioskodawcy. Pominięto przy tym właścicieli sąsiednich nieruchomości . W ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązkiem organu będzie zatem prawidłowe ustalenie kręgu uczestników i powiadomienie tych osób o podjętych rozstrzygnięciach. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wskazówki zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Z uwagi na powyższe orzeczono jak w pkt. I wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b i c ustawy P.p.s.a. W pkt. II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ustawy P.p.s.a.