II SA/Bd 3/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2008 r. sprawy ze skarg Gminy Miasta [...] i Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...], 2. Stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 3/08 Uzasadnienie Prezydent Miasta T. uwzględniając wniosek Jadwigi R., Krystyny W. i Jana W. spadkobierców Wandy W., decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2003 r. (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r.) orzekł o zwrocie na ich rzecz części nieruchomości stanowiącej działki nr [...],[...] i [...] (KW nr [...]) o łącznej powierzchni [...] m ², położone w T. przy ul. S. [...], jednocześnie zobowiązując wyżej wymienionych do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] zł wypłacanego Wandzie W. za nabytą od niej, a obecnie zwracaną części nieruchomości. W decyzji tej odmówiono zwrotu działek nr [...], nr [...] nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], Nr [...], nr [...] nr [...], nr [...] oraz części działki nr [...]. Cała położona w rejonie ulic Ś., S. i Ł. nieruchomość o powierzchni [...] m² (część zabudowa – Kw [...] – pow. [...] m² oraz część niezabudowana – Kw [...] –pow. [...] m²) przeniesiona została na własność Skarbu Państwa na podstawie umowy zamiany nieruchomości zawartej w dniu [...] maja 1973 r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94 ze zm.). Wanda W. otrzymała od Skarbu Państwa w użytkowanie wieczyste niezabudowaną nieruchomość o pow. [...] m², położoną w T. przy ul. B. [...] oraz odszkodowanie stanowiące różnicę wartości zamienianych nieruchomości. Jak wynika z poprzedzającej umowę notarialną decyzji administracyjnej, nabycie przez Skarb Państwa gruntów nastąpiło w celu budowy osiedla mieszkaniowego "H. S." Natomiast w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że działka nr [...] zagospodarowana na cele pracowniczych ogrodów działkowych oraz działki nr [...] i [...] nie zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Wojewoda [...] odmówił uwzględnienia wniosku Polskiego Związku Działkowców – Okręgowy Zarząd T. – W. w T., będącego użytkownikiem działki nr [...], o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] maja 2003 r. wobec rażącego naruszenia art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) poprzez orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości bez jednoczesnego rozstrzygnięcia o zwrocie otrzymanej przez wywłaszczanego nieruchomości zamiennej. Według wnioskodawcy brak nieruchomości zwrotu przez spadkobierców Wandy W. nieruchomości zamiennej (została zbyta na rzecz osoby trzeciej) wykluczał zwrot gruntów wywłaszczonych. Powyższa decyzja została uchylona przez Ministra Infrastruktury i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia ze względu na niezasięgnięcie opinii rzeczoznawcy majątkowego w kwestii zmniejszenia albo zwiększenia wartości zwracanej nieruchomości, co miało istotne znaczenie dla oceny, czy nie naruszono rażąco art. 140 ustawy w zakresie ustalenia wysokości podlegającego zwrotowi przez spadkobierców Wandy W. zwaloryzowanego odszkodowania. Wniesioną przez Krystynę W. i Jadwigę R. skargę na decyzję Ministra Infrastruktury Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] lutego 2006 r. oddalił (sygn. akt I SA/Wa [...]) podzielając stanowisko organu i nie dopatrując się w zaskarżonej decyzji naruszeń przepisów prawa, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu. W wyniku tego wyroku Wojewoda [...] decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2007 r. stwierdził na podstawie art. 156 §1 pkt 2 kpa nieważność wskazanej na wstępie decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] maja 2003 r. Wyznaczony przez Wojewodę na mocy art. 24 § 1 pkt 1; 4 oraz art. 26 § 1 i § 2 pkt 2 kpa do orzekania na nowo w sprawie z wniosku Jadwigi R., Krystyny W. i Jana W. z dnia [...] kwietnia 2002 r. o zwrot wykupionej w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nieruchomości Starosta T., po uzupełnieniu postępowania dowodowego między innymi o opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydał na podstawie art. 131- 142 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603) w dniu [...] sierpnia 2007 r. decyzję nr [...] orzekającą o zwrocie położonych przy ul. S. [...] będących własnością Gminy Miasta T., stanowiących działki nr [...] (ogrody działkowe o pow. [...] ha), nr [...] (o pow. [...] ha) i nr [...] (o pow. [...] ha) gruntów o łącznej powierzchni [...] ha na rzecz Jadwigi R. w 1/3 części i Krystyny W. w 2/3 części. W decyzji rozstrzygnięto jednocześnie o zwrocie przez wyżej wymienione Gminie Miasta T. kwoty [...] zł (proporcjonalnie do wielkości udziału każdej z nich), na którą składa się różnica między zwaloryzowaną kwotą odszkodowania za wywłaszczony, a obecnie zwracany grunt ustaloną w niniejszej decyzji na [...] zł a wpłaconą już przez wyżej wymienione kwotą waloryzacji, tj. [...] zł ustaloną w decyzji Prezydenta Miasta T. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że rzeczoznawcy majątkowi określili aktualną wartość rynkową zwracanej nieruchomości na [...] zł, w związku z czym ustalona zwaloryzowana kwota odszkodowania za nabyty i zwracany obecnie grunt wynosząca [...] zł stanowi mniej niż 1,65% wymienionej wartości. Według rzeczoznawców stan wycenianej nieruchomości na dzień zwrotu nie uległ zmianie, gdyż nie dokonano na niej żadnych nakładów, które miałyby wpływ na zmniejszenie lub zwiększenie jej wartości. W uzasadnieniu podniesiono, że podczas wizji w terenie potwierdzone zostało, iż działka nr [...] zajęta jest pod ogrody działkowe i obejmuje około 20 zagospodarowanych działek ogrodniczych, natomiast działki nr [...] i [...] stanowią niezagospodarowany, usytuowany na terenie podmokłym pas gruntu, częściowo zasypany zwałami ziemi, gruzu i odpadów oraz w części zadrzewiony i porośnięty krzewami. W kwestii odszkodowania podlegającego zwrotowi Gminie Miasta T. wskazano, iż określono je proporcjonalnie do obszaru zwracanej nieruchomości i zwaloryzowano w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług za okres lat 19[...]-20[...] z tym, że ze względu na to, iż kwota [...] zł została po uprawomocnieniu się decyzji z [...] maja 2003 r. przez zobowiązane wpłacona, do zapłaty pozostaje różnica [...] zł. Odnosząc się do argumentów pełnomocnika Polskiego Związku Działkowców wysuniętych podczas rozprawy administracyjnej Starosta T. podkreślił, że zobligowany był dokonać rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy obowiązujące w czasie, gdy wydano pierwszą decyzję w sprawie dot. zwrotu nieruchomości, w związku z czym art. 24 ustawy z maja 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych nie mógł skutkować odmową zwrotu działki nr [...]. Poza tym stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2003 r. spowodowało konieczność rozpoznania z uwzględnieniem wskazań zawartych w wyroku sądowym i do wskazań tych dotyczących zasięgnięcia opinii rzeczoznawcy się zastosowano. Nadto Starosta Toruński wyjaśnił, że ze względu na to, iż Jan W. zbył aktem notarialnym z [...] maja 2004 r. swój udział w podlegającej zwrotowi części nieruchomości na rzecz siostry – Krystyny W., w decyzji uwzględniono tylko wyżej wymienioną i Jadwigę R. jakkolwiek również i on był wnioskodawcą w sprawie. Od decyzji Starosty T. odwołali się Gmina Miasta T. reprezentowana przez Prezydenta Miasta oraz Okręgowy Zarząd T. – W. Polskiego Związku Działkowców. Gmina Miasta T. w skardze wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie o odmowie zwrotu wymienionych w niej działek. Skarżąca zarzuciła, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu nieruchomości winno być wydane w oparciu o przepisy prawne obwiązujące w chwili jego podjęcia, w związku z czym w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 229 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wyłączający zwrot wywłaszczonej nieruchomości w razie zrealizowania innego celu niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę do wywłaszczenia. Według skarżącej taka sytuacja wystąpiła w odniesieniu do działki nr [...] zagospodarowanej pod ogród działkowy, gdyż w latach 70-tych urządzenie pracowniczych ogrodów działkowych było celem publicznym w rozumieniu obowiązującej wówczas ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Ponadto w decyzji należało orzec o odszkodowaniu w pełnej wysokości bez powoływania się na ustalenia wyeliminowanej z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności, decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] maja 2003 r. i dopiero po uprawomocnieniu się decyzji strony mogłyby się porozumieć co do zaliczenia już wpłaconej kwoty na poczet orzeczonego odszkodowania. Kwota podlegającego zwrotowi gminie odszkodowania zdaniem skarżącej, została przy wycenie zaniżona poprzez nieuwzględnienie wskaźnika waloryzacji za poszczególne miesiące 20[...] r. W odniesieniu natomiast do działek nr [...] i [...] skarżąca wskazała, iż w części znajdują się one w ogrodzeniu trenu gminnego zajętego pod garaże, przez działkę nr [...] prowadzi droga dojazdowa do garaży oraz fragment tej działki znajduje się w ogrodzeniu gruntu zabudowanego będącego w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "K". Okręgowy Zarząd T.- W. PZD odwołał się do Wojewody [...] od decyzji Starosty T. w zakresie dotyczącym orzeczenia o zwrocie działki nr [...]. Podobnie jak Gmina Miasta T. odwołujący się podniósł, że sprawa zwrotu nieruchomości jest rozpatrywana od nowa, a zatem organ winien stosować przepisy obowiązujące w dacie orzekania. Należą do nich art. 24 i 49 ustawy z 8lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.), w świetle których zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej pod rodzinny ogród działkowy podlegają zaspokojeniu wyłącznie przez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej, przy czym skutki roszczeń obciążają właściciela nieruchomości. Poprzez orzeczenie o zwrocie działki nr [...] zostały naruszone wymienione przepisy mające charakter szczególny w stosunku do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, wg strony, niedopuszczalne jest odwołanie się w pkt 3 kwestionowanej decyzji do postanowień decyzji Prezydenta Miasta z [...] maja 2003 r. wobec stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem strony także nietrafne jest stwierdzenie w operacie szacunkowym, iż działka [...] jest niezabudowana, gdyż znajdują się na niej altany. Nadto w kwestionowanej decyzji nie orzeczono o odmowie zwrotu szeregu działek wchodzących w skład nieruchomości, o której zwrot wnioskowano. Polemizując z treścią wniesionych odwołań pełnomocnik Jadwigi R. i Krystyny W. w piśmie z dnia [...] października 2007r. stwierdził, że kwestia, jakie przepisy należało stosować – czy aktualnie obowiązujące, czy wiążące w czasie wydawania poprzedniej decyzji, jest w istocie bez znaczenia dla zwrotu nieruchomości w świetle takich okoliczności jak bezzasadne pozbawienie prawowitych właścicieli ich gruntów i wcześniejsze zobowiązanie się Prezesa Okręgowego Zarządu T. –W. PZD do wydania działki nr [...] w terminie do [...] lutego 2005 r. bez odszkodowania oraz faktu, że ogrody zajmujące tę działkę nie spełniają kryteriów rodzinnego ogrodu działkowego. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołań, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji stwierdzając, iż wydając ją Starosta T. nie naruszył prawa. Stan bowiem nieruchomości wykupionej na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego i układu komunikacyjnego potwierdza, że tylko jej część została wykorzystana i zabudowana zgodnie z celem wykupu, zaś na części pozostałej urządzono czasowo ogrody działkowe oraz w części w żaden sposób nieruchomość nie została zagospodarowana. Zdaniem organu nie czyni niemożliwym zwrotu spadkobiercom byłego właściciela działki nr [...] zagospodarowanie jej pod ogrody działkowe, gdyż nie jest trafnym twierdzenie, że poprzednie i obecne przepisy dopuszczały lub dopuszczają wywłaszczenie gruntów na ten cel. Poza tym zwrot gruntów Jadwidze R. i Krystynie W. nie oznacza likwidacji ogrodów, a jedynie zmianę właściciela gruntów. Ogrody znajdujące się na spornej działce były przy tym urządzone czasowo, bez możliwości budowy altan i sadzenia roślin wieloletnich, których to warunków działkowcy nie dotrzymali. Nadto nie spełniają one warunków przewidzianych w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych. Według organu nie jest zasadne także podnoszenie w odwołaniu okoliczności, że część gruntów jest wykorzystywana na dojazd do garaży, czy też że ich część jest porośnięta krzewami. W kwestii określenia w decyzji kwoty zwaloryzowanego odszkodowania organ II instancji podzielił stanowisko odwołujących się, że waloryzacja powinna być obliczona od początku, lecz fakt posłużenia się obliczeniami dokonanymi w poprzednim postępowaniu prowadził do uzyskania tego samego wyniku. Gmina Miasto T. reprezentowana przez Prezydenta Miasta oraz Okręgowy Zarząd T. – W. Polskiego Związku Działkowców zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję Wojewody [...] w całości wnosząc o jej uchylenie. Gmina Miasto T. wniosła nadto o orzeczenie o odmowie zwrotu działek [...],[...] i [...]. Skarżący ponowili zasadniczo zarzuty podniesione w odwołaniach wniesionych od decyzji organu I instancji. Gmina Miasto T. wskazała na wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązującego w czasie jej podejmowania, gdyż urządzenie ogrodu działkowego stanowi realizację innego celu publicznego, o którym mowa w tym przepisie, co wyklucza zwrot nieruchomości. Wadliwość decyzji o zwrocie wynika także z powołania się w jej sentencji na ustalenia unieważnionej wcześniejszej decyzji w przedmiocie zwrotu oraz niezwaloryzowania kwoty zwracanego Gminie odszkodowania przy uwzględnieniu wskaźników za poszczególne miesiące 20[...] r., jak również braku ustaleń, czy zwracana aktualnie nieruchomość była na etapie wywłaszczania zabudowana. Gmina powołała się także na sposób częściowego wykorzystania terenu działek [...] i [...] (ogrodzenie terenu gminnego oraz ogrodzenie terenu będącego w użytkowaniu wieczystym spółdzielni mieszkaniowej, droga dojazdowa do garaży i innych działek gminnych). Dodatkowo skarżąca podniosła, że nieprawidłowo określano krąg podmiotów uprawnionych do zwrotu nieruchomości (pominięto jednego ze spadkobierców byłej właścicielki). Okręgowy Zarząd T.-W. PZD wskazując na treść art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, która - w jego ocenie - uniemożliwiała orzeczenie o zwrocie działki nr [...], skupił się w skardze na wykazaniu, że istniejący ogród "P. T." jest rodzinnym ogrodem w rozumieniu ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., powołując się na fakt wpisania go do rejestru prowadzonego przez Krajową Radę PZD, posiadanie przezeń organów statutowych, liczbę wydzielonych działek oraz art. 41 wymienionej ustawy. Nadto skarżący zarzucił błędne odwołanie się w decyzji Starosty T. do decyzji Prezydenta Miasta T. z 20[...] r. oraz brak w niej rozstrzygnięcia co do pozostałych nie objętych zwrotem działek stanowiących wywłaszczoną nieruchomość. Według skarżącego bez znaczenia dla wydanej decyzji jest wcześniejsze zobowiązanie się w odmiennym stanie prawnym Okręgowego Zarządu do opuszczenia terenu działki nr [...]. W odpowiedzi na powyższe skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz wywodząc, że nikt nie powinien mieć większych praw do nieruchomości niż właściciel, czy też jego spadkobierca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa materialnego określającym prawa i obowiązki strony oraz przepisami formalnymi regulującymi zasady procedury administracyjnej. Oceniając w tym kontekście zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że wydana została ona z naruszeniem prawa uzasadniającym uwzględnienie wymienionych skarg. We wniosku z dnia [...] kwietnia 2002 r. Jadwiga R., Krystyna W. i Jan W. domagali się zwrotu całej wykupionej od ich matki nieruchomości o powierzchni [...] m ², na którą składają się działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] (stanowiące łącznie dawną działkę nr [...] – Kw [...]), nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i część działki nr [...] (stanowiące łącznie dawną działkę Nr [...] –Kw [...]). Żądanie zwrotu całej nieruchomości zostało ponownie przez Krystynę W. w piśmie z dnia [...] grudnia 2003 r. do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta T. (K [...] akt). W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta T.i w decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. orzekł o zwrocie przez Gminę Miasto T. niezagospodarowanych działek nr [...] i nr [...] oraz działki nr [...] użytkowanej jako ogród działkowy. W decyzji brak jest natomiast jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w przedmiocie pozostałych gruntów. Organ nie orzekł zatem o całości żądania. Podnieść należy, że osnowa (rozstrzygnięcie) decyzji wyraża rezultat zastosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Niepełne rozstrzygnięcie oznacza jedynie połowiczne załatwienie sprawy na gruncie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzenie powyższej zasady praworządności zawiera art. 6 kpa. Działanie na podstawie prawa oznacza działanie w oparciu obowiązujące aktualnie normy prawne. W wyniku stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta T. z dnia [...] maja 2003 r. wniosek zwrot nieruchomości z dnia [...] kwietnia 2002 r. podlegał rozpatrzeniu na nowo w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i organ obligowany był stosować obwiązujące w tym czasie regulacje prawne. Kończąca postępowanie decyzja administracyjna winna być więc między innymi wynikiem konkretyzacji adekwatnej do stanu faktycznego aktualnie wiążącej normy prawa materialnego. Rozpatrując skargę na decyzję sąd zatem ocenia czy nie narusza ona przepisów prawa obowiązującego w dacie jej wydania. Dotyczy to zarówno decyzji organu I instancji, jak i decyzji organu odwoławczego. Jedynie wydając decyzję w trybie nadzorczym (w tym stwierdzającą nieważność decyzji ostatecznej) organ poza tym ocenia prawidłowość zastosowania norm obowiązujących w dacie podejmowania weryfikowanego rozstrzygnięcia. Do tak pojmowanej zasady praworządności nijak nie przystaje zawarte w odwołaniu pełnomocnika stron od decyzji Starosty Powiatowego stwierdzenie, iż kwestia, jakie przepisy stosować, jest bez znaczenia dla zwrotu nieruchomości. Wadliwy jest też wyrażony w uzasadnieniu decyzji Starosty pogląd, że miał obowiązek rozstrzygać w oparciu o przepisy obowiązujące w czasie, gdy wydawano pierwsze rozstrzygnięcie w sprawie. Obowiązujący w datach wydawania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji I instancji przepis art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) uprawnia właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobiercę do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeśli stosownie do art. 137 wymienionej ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie zaś z art. 216 ust. 1 ustawy przepis ten dotyczy również nieruchomości nabytych w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Natomiast przepis art. 137 ust. 1 ustawy zawiera ustawową definicję zbędności stanowiąc, że nieruchomość uznaje się za zbędną jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo, 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany. Jeśli przy tym w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, albo jeśli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Z przywołanych wyżej przepisów wynika więc, że wydanie decyzji rozstrzygającej kwestię zwrotu wywłaszczonej nieruchomości winno zostać poprzedzone nie tylko ustaleniem celu, dla którego nabyto nieruchomość, lecz również, czy nieruchomość stała się zbędna na ten cel. W decyzji Nr [...] poprzedzającej zawarcie umowy notarialnej wskazano, że nabycie nieruchomości następuje w celu budowy osiedla mieszkaniowego "H. S.". Z akt administracyjnych wynika, że na znacznej części nieruchomości zrealizowano zabudowę mieszkaniową wraz z infrastrukturą. Jakkolwiek prowadzący postępowanie w sprawie organ nie uzyskał do wglądu planu realizacyjnego osiedla, niemniej z pisma Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta T. (K. [...] akt) wynika, ze objęte decyzją Starosty T. o zwrocie działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego T. z 19[...] r. zmienionym w 19[...] r., przeznaczone były: działka nr [...] (w części) – na projektowaną ulicę główną tranzytową, czteropasmową, a działki nr [...] i [...] – na usługi ogólnomiejskie i nieuciążliwą działalność gospodarczą z dopuszczalnością zabudowy mieszkaniowej. Poza sporem pozostaje, że w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości i dacie wydawania zaskarżonej decyzji działka nr [...] użytkowana była jako ogród działkowy, natomiast działki nr [...] i [...] stanowiły podmokły pas gruntu, po części zasypany zwałami ziemi, gruzu i odpadów oraz częściowo zadrzewiony i zakrzewiony samosiejkami. Tak więc nie były wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia. Jednak o zbędności nieruchomości przesądza treść zacytowanego wyżej art. 137 ustawy. W związku z tym na organie administracji ciąży obowiązek ustalenia czy nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu, spełnia przesłanki wymienione w pkt 1 lub pkt 2 (lub ust. 2) tego artykułu. Ze względu na to, że - jak wyżej nadmieniono - na przeważającej części wykupionej nieruchomości wybudowano osiedle (rozpoczęto i zakończono prace budowlane), nie może być mowy o zbędności tejże nieruchomości w rozumieniu pkt 1 art. 137 ustawy. Okoliczność, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wykupionej nieruchomości mimo upływu 10 lat od dnia sporządzenia umowy notarialnej, wymagała poczynienia ustaleń, czy spełnione zostały warunki zbędności działek nr [...],[...] i [...], a zarazem warunki dla ich zwrotu spadkobiercom Wandy W., określone w art. 137 ust. 2 ustawy. Tymczasem mimo, że orzeczono o zwrocie tychże działek, z akt administracyjnych nie wynika, by wydanie decyzji było poprzedzone odpowiednimi czynnościami wyjaśniającymi pod tym kątem. Brak w sprawie ustaleń, o których wyżej mowa znajdujących odzwierciedlenie w motywach decyzji, jest równoznaczny z mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania naruszeniem art. 7 i 107 § 3 kpa, bowiem nie podjęto wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jako dowolne należy traktować ustalenia oparte na materiale niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym. W razie stwierdzenia zbędności nieruchomości na cel, na który została wywłaszczona, roszczenie o jej zwrot, w myśl art. 229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przysługuje, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel, który w dniu orzeczenia o wywłaszczeniu mógł stosować podstawę wywłaszczenia. Unormowanie to weszło w życie z dniem 22 września 2004 r. (Dz. U. 2004 r., Nr 141, poz. 1492). Jednakże w ocenie Sądu, powyższy przepis w odniesieniu do działki nr [...] zajętej przez ogród działkowy nie może mieć zastosowania. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że w dacie wywłaszczenia (wykupu) nieruchomości wywłaszczenie w celu utworzenia ogrodów działkowych, w myśl obowiązujących wówczas przepisów ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U, Nr 18, poz. 117) oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. 1961 r., Nr 18, poz. 94), stanowiło realizację celu, o którym mowa w art. 229 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Jakkolwiek w art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. określono pracowniczy ogród działkowy jako "urządzenie użyteczności publicznej" i ogrody takie należało tworzyć w osiedlach, w których co najmniej 20 % ludności mieszka w domach zbiorowych pozbawionych ogrodów, to w wykonaniu tego obowiązku w pierwszym rzędzie winny być przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na ten cel "odpowiednie obszary" (art. 4 ustawy), a w razie braku obowiązującego planu podstawę wyznaczania takich obszarów winna stanowić odpowiednia uchwała "właściwej rady narodowej" (art. 7 ust. 1 ustawy). Przez "odpowiednie obszary" należy, w świetle orzecznictwa sądowego, rozumieć przy tym nie tylko takie, które jakościowo odpowiadały wymogom upraw działkowych, lecz także takie, które można było przejmować zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem (vide wyrok NSA z dnia 27 października 1998 r. IV SA 2077/1998 – Lex 45888). Dopiero w razie spełnienia powyższych wymogów gmina była uprawniona do uzyskania terenów pod ogrody działkowe w trybie wywłaszczenia, o którym mowa w art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, w oparciu o przepisy obowiązującej wówczas ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Ustawa ta w art. 3 ust. 1 statuowała jednak dodatkowy warunek wydania decyzji o wywłaszczeniu – wykazania niezbędności na cele użyteczności publicznej (lub na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych zatwierdzonych planach gospodarczych) danej nieruchomości. Organ orzekający w sprawie o wywłaszczenie obligowany był więc, poza stwierdzeniem przydatności nieruchomości na cel użyteczności publicznej - na urządzenie ogrodów działkowych, dokonać oceny, czy wskazana przez gminę nieruchomość jest rzeczywiście niezbędna na ten cel. Reasumując, celem uzyskania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości z zamiarem przeznaczenia jej na ogrody działkowe, niezależnie od ustawowego uznania takich ogrodów za urządzenia użyteczności publicznej i zamieszczenia w ustawie z 1949 r. przepisu o dopuszczalności wywłaszczania na ogrody działkowe, musiałyby być spełnione łącznie takie warunki jak: - przeznaczenie na ten cel danej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego (w razie braku planu - uchwałą rady), - usytuowanie nieruchomości w obrębie osiedla mieszkalnego pozbawionego ogrodów, - niezbędność nieruchomości na ten cel oraz jej "odpowiedniość". W miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "Ś." w T. przyjętym uchwałą z [...] czerwca 1973 r. w części dotyczącej osiedla mieszkaniowego "H. S." (K. [...] i k [...] akt) brak jest postanowień dotyczących usytuowania w jego obrębie ogrodów działkowych. Jak wynika z wymienionego, planu przy aktualnej liczbie mieszkańców 1475 (w tym w budownictwie zbiorowym 270 osób), przewiduje się po zrealizowaniu osiedla jej zwiększenie do 6800, a tym samym więcej niż 20 % ludności będzie zasiedlało budynki wielomieszkaniowe, lecz na terenach o symbolach [...],[...],[...],[...],[...] i [...] przewidziano w planie zieleń parkową urządzoną (w tym ogród osiedlowy i dziecięcy ogród osiedlowy) oraz zieleń towarzyszącą i zadrzewienia. Osiedle nie będzie zatem pozbawione terenów zielonych. Poza tym, zachodziła konieczność ustalenia przez organ właściwy w sprawie wywłaszczenia, że część nieruchomości stanowiąca działkę [...] jest niezbędna na urządzenie właśnie na niej ogrodów działkowych. Oceniając zaś, czy powyższy teren jest "odpowiedni" dla złożenia odpadów w znaczeniu o którym wcześniej była mowa, nie można pominąć okoliczności, że wskazana działka wchodziła w skład części nieruchomości (działka nr [...]) stanowiącej niezabudowany teren prywatnego gospodarstwa ogrodniczego o pow. [...] m ². Gospodarstwo ogrodnicze jest rodzajem gospodarstwa rolnego, a takowe podlegały, stosownie do art. 10 ust. 1 Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. ochronie. Przepis art. 229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowił w związku z powyższym wbrew stanowisku skarżącej gminy, przeszkody w zwrocie działki nr [...] spadkobiercom byłej właścicielki nieruchomości. Nadmienić trzeba, że podobne stanowisko w kwestii stosowania art. 229 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. w sprawach o zwrot nieruchomości zagospodarowanych pod ogrody działkowe zajął WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 1068/05, zaś Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił je oddalając wyrokiem z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. I OSK 349/07 skargę kasacyjną od wydanego przez WSA orzeczenia. Jak wynika z akt administracyjnych (k. 39 akt II instancji) pracowniczy ogród działkowy "P. T." przy ul. Ś. urządzony został w 19[...] r. na okres czasowy, lecz z mocy prawa tj. art. 33 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r., Nr 85, poz. 390) po 10 latach stał się w rozumieniu tej ustawy ogrodem stałym. Z kolei w myśl art. 41 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419) wpisany do rejestru, pracowniczy ogród działkowy "P. T." uzyskał status ogrodu rodzinnego. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zawiera w art. 2 unormowanie, iż jej przepisy nie naruszają innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. Na tle tego unormowania, które zawiera tylko przykładowe wyliczenie aktów prawnych, podnieść należy, iż regulację szczególną w tym względzie stanowi art. 24 wspomnianej wyżej ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, który przewiduje zaspokajanie zasadnych roszczeń osoby trzeciej do nieruchomości zajętej przez taki ogród, tylko poprzez zapewnienie nieruchomości zamiennej lub wpłatę odszkodowania. W sytuacji uznania działki nr [...] za zbędną w rozumieniu art. 137 ust. 2 ustawy, w związku z treścią art. 24 wskazanej wyżej ustawy orzeczenie wprost o jej zwrocie nie będzie zatem dopuszczalne. W ocenie Sądu, w razie stwierdzenia zaistnienia warunków z art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, okoliczności podniesione w odniesieniu do działek nr [...] i [...] w odwołaniu oraz skardze Gminy Miasto T. nie będą natomiast mogły skutkować odmową ich zwrotu spadkobiercom byłej właścicielki. Trafne jest stanowisko skarżącej Gminy, że zbycie przez Jana W. w dniu [...] czerwca 2004 r. na rzecz siostry Krystyny W. udziału w zwróconych pierwotną decyzją ostateczną działkach nr [...],[...] i [...] nie pozbawiło go statusu wnioskodawcy i zarazem strony postępowania o zwrot nieruchomości. Każdy z następców prawnych byłego właściciela nieruchomości jest stroną postępowania w sprawie o jej zwrot (lub jej części), a uwzględnienie roszczenia może nastąpić tylko za zgodą (na wniosek) wszystkich następców prawnych. W niniejszym przypadku zauważyć należy, że przedmiotem zawartej miedzy Janem W. a Krystyną W. umowy notarialnej był tylko udział w trzech działkach o powierzchni [...] m², podczas gdy żądanie zwrotu z 20[...] r. obejmowało całą nieruchomość o powierzchni pięciokrotnie większej. Poza tym wobec stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie, postępowanie administracyjne prowadzone było od początku. Jan W. winien być zatem –obok pozostałych następców prawnych – adresatem wydanej przez Starostę T. w przedmiocie zwrotu decyzji oraz należało mu, stosownie do art. 10 kpa, zapewnić możliwość czynnego udziału w poprzedzającym wydanie tej decyzji postępowaniu. To samo dotyczy postępowania odwoławczego. Niezależnie od wadliwości w powyższym zakresie decyzji, nieuczestniczenie wyżej wymienionego bez własnej winy w postępowaniu stanowi określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie. Jedynie w przypadku nabycia przez K. W. w drodze umowy notarialnej udziału brata w spadku doszłoby do sukcesji uniwersalnej wstąpienia przez nią w prawa i obowiązki zbywcy oraz jego sytuację prawną jako spadkobiercy (vide uchwała SN z 15 października 1968 r. II CZP 96/98, OSN 1969 nt 4 poz. 64 oraz art. 1053 Kodeksu Cywilnego), co ograniczyłoby krąg stron postępowania ubiegających o zwrot nieruchomości do dwóch osób. Rację mają także strony skarżące, że w decyzji Starosty T. nie należało odwoływać się, ze względów formalnych, do ustaleń decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] maja 2003 r., skoro decyzja ta wyeliminowana została z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, jakkolwiek żadna ze stron nie kwestionuje samej kwoty określonego w unieważnionej decyzji zwaloryzowanego odszkodowania sprostowanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. Stwierdzenie nieważności decyzji ma bowiem moc wsteczną - eliminuje zarówno samą decyzję, jak i jej skutki od daty jej wydania, tak jakby w ogóle nie była podjęta, nigdy nie istniała. Otwiera jednocześnie drogę do ponownego, od początku załatwienia sprawy. Ze względu na przedstawione wyżej wadliwości w zakresie orzeczonego samego zwrotu nieruchomości, bezprzedmiotowe jest wypowiadanie się przez Sąd co do prawidłowości waloryzacji podlegającego zwrotowi Gminie Miasta T. odszkodowania. Niemniej zauważyć trzeba, że waloryzacja odszkodowania winna być dokonana na dzień jego zapłaty, podobnie, jak ma to miejsce przy wywłaszczaniu nieruchomości, a nie na dzień orzeczenia o jego zwrocie. W związku z powołaniem się przez organy orzekające na wykonanie wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2006 r. stwierdzić należy, że wprawdzie zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku sądowym wiążą w sprawie zarówno sąd jak i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, jednakże - jak wyżej wskazano ocena - dokonana przez Sąd dotyczy prawidłowości zastosowania przepisów prawa obowiązujących w czasie wydawania zaskarżonej decyzji, w związku z czym nie obejmuje ona regulacji prawnych, które weszły w życie w okresie późniejszym. Sądowa ocena prawna nie ma zatem mocy wiążącej w zakresie, w jakim po jej wyrażeniu nastąpiła zmiana ustawy. Zawsze więc zmiana stanu prawnego będzie powodowała konieczność dokonania przez organ administracji publicznej nowych samodzielnych ocen prawnych określonego stanu faktycznego. Zwrócić należy uwagę, że w wymienionym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności orzeczenia o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości bez jednoczesnego orzeczenia o zwrocie części nieruchomości zamiennej, a tym samym rozstrzygnięcia jedynie o zwrocie przez spadkobierców byłej właścicielki nieruchomości odpowiedniej kwoty wypłaconego jej z tytułu wywłaszczania odszkodowania (adekwatnej do wartości części zawracanej im nieruchomości). Ze względu na to, iż zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja Starosty T. dotknięte są przedstawionymi wyżej naruszeniami prawa materialnego i przepisów procedury rzutującymi na wynik sprawy, a także wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a,b,c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono o ich uchyleniu.