V SA/Wa 2576/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant - Beata Zborowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2008 r. sprawy ze skargi B. P. w Dzielnicy T. [...] st. W. na postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym uchyla zaskarżone postanowienie Biblioteka Publiczna w [...] - skarżący w niniejszej sprawie, pismem z dnia 7 grudnia 2006 r. skierowanym do Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] w W. zgłosił zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o tytuł wykonawczy Nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Skarżący podniósł, że zobowiązanie częściowo nie istniało w chwili wydania tytułu wykonawczego oraz obowiązek w pozostałej części nie był wymagalny. Wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 2005 r. wobec Biblioteki wydana została decyzja Nr [...] sprawie zobowiązań z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (określany dalej jako "PFRON") za okres od stycznia 2001 r. do grudnia 2004 r. i kwiecień 2005 r. od której to decyzji w dniu 14.09.2005 r. złożono odwołanie. Na odwołanie to Biblioteka nie otrzymała odpowiedzi. Prezes Zarządu PFRON, działając jako wierzyciel egzekwowanych należności, postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. postanowił "oddalić zarzuty strony", ponieważ podmiot nie złożył odwołania do Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej". Jego zdaniem, pismo z dnia 14 września 2005 r. nie jest odwołaniem, a wnioskiem o umorzenie zaległości wraz z odsetkami. Wyjaśnił też, że zgodnie z art. 67 § 1 Ordynacji podatkowej instytucja umorzenia zaległości skonstruowana jest na zasadzie uznania administracyjnego, a złożenie przez podmiot wniosku nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu egzekucji administracyjnej. W ocenie wierzyciela w trakcie realizacji postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułu wykonawczego zobowiązania były wykonalne Na postanowienie to skarżący złożył zażalenie. Stwierdził, że pismo z dnia 14 września 2005 r. zawierało nie tylko wniosek o rozważenie możliwości umorzenia należności, ale przede wszystkim stanowiło odwołanie od decyzji. Zostało wniesione do Ministra Pracy i Polityki Społecznej za pośrednictwem Prezesa PFRON w terminie 14 dni od doręczenia decyzji z wyraźnym wskazaniem zaskarżonej decyzji i nie zostało rozpatrzone przez organ II instancji. Strona powołała się przy tym na przepis art. 225 Ordynacji podatkowej, wskazując, że zgodnie z tym przepisem egzekucja zobowiązań za lata 2001-2004 powinna być wstrzymana do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r., wydanym na podstawie przepisu art. 34 § 1 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( t.j. Dz.U.z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. ) zwanej dalej "u.p.e.a.", art. 124 i 127 § 3 kpa i art. 49 ust.1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) Prezes Zarządu PFRON utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie własne z dnia [...] lutego 2007 r. W uzasadnieniu stwierdził, że zarówno w treści zarzutów do tytułu wykonawczego Nr [...], jak i zażalenia na postanowienie Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] lutego 2007 r. strona zarzuca organowi, że egzekucja została wszczęta przedwcześnie gdyż prowadzona była na podstawie nieostatecznej decyzji. Organ podkreślił, że zgodnie z treścią art. 224 § l Ordynacji podatkowej wniesienie odwołania od decyzji organu podatkowego nie wstrzymuje jej wykonania. Organ podatkowy, może jednak z urzędu lub na wniosek strony, wstrzymać w drodze postanowienia wykonanie decyzji w całości lub w części, w przypadku uzasadnionym ważnym interesem strony lub interesem publicznym. W sprawie niniejszej strona nie składała jednak wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. W ocenie wierzyciela tytuł wykonawczy [...] z dnia [...] listopada 2006 r. został wystawiony na podstawie prawomocnej decyzji [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. określającej zobowiązania za okres od stycznia 2001 do kwietnia 2005 r. Od w/w decyzji strona nie złożyła odwołania do Ministra Pracy i Polityki Społecznej za pośrednictwem Prezesa Zarządu PFRON. Natomiast strona wystąpiła z wnioskiem o umorzenie przedmiotowej zaległości wraz z odsetkami i w tym zakresie toczyło się odrębne postępowanie. Regulacja zawarta w art. 48 § l oraz 67 § l ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja Podatkowa dotycząca rozłożenia na raty i umorzenia płatności zaległości podatkowej skonstruowana jest na zasadzie uznania administracyjnego, a procedura związania z rozpatrzeniem wniosku nie stoi na przeszkodzie wprowadzeniu egzekucji administracyjnej. Prezes stwierdził więc, że w trakcie realizacji postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie w/w tytułu wykonawczego zobowiązania były wymagalne, dlatego też Prezes Zarządu PFRON stoi na stanowisku, że koszty egzekucyjne winien pokryć zobowiązany. Organ podkreślił również, że w piśmie z dnia 14 września 2005 r. zatytułowanym przez stronę Odwołanie od decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...].08.2005 r. strona nie kwestionowała wysokości kwot ani okresu zalegania, a jedynie zwróciła się z prośbą o umorzenie zaległości. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 222 Ordynacji podatkowej odwołanie od decyzji organu podatkowego powinno zawierać zarzuty przeciw decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. W związku z tym pismo podmiotu zostało potraktowane jako wniosek o umorzenie zaległych kwot. Organ wziął również pod uwagę, że w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że o tym, czy wniesione pismo jest odwołaniem, decyduje nie nagłówek pisma lecz jego treść. W treści pisma z dnia 14 września 2005 r. Biblioteka Publiczna w [...] nie wnosiła zarzutów do treści decyzji określającej wysokość zobowiązania lecz przytaczała argumenty na okoliczność wniosku o umorzenie zaległości. Złożenie wniosku o umorzenie wpłat, nie ma wpływu na wydanie decyzji określającej zobowiązanie podatkowe, bowiem sytuacja ta nie wpływa na wysokość zobowiązania podatkowego. Istnieje ono przed jej wydaniem jak i po jej wydaniu na warunkach, w jakich powstało z mocy prawa. Na postanowienie to skarżący złożył skargę, w której zakwestionował stanowisko wierzyciela zawarte w zaskarżonym postanowieniu i powtórzył zarzuty odnośnie nieprawidłowości postępowania egzekucyjnego. Przede wszystkim podkreślił raz jeszcze, że zobowiązanie częściowo nie istniało w chwili wydania tytułu wykonawczego oraz obowiązek w pozostałej części nie był wymagalny. Wydana w dniu [...] sierpnia 2005 r. wobec Biblioteki decyzja Nr [...] sprawie zobowiązań z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za okres od stycznia 2001 r. do grudnia 2004 r. i kwiecień 2005 r. w dniu 14.09.2005 r. została zaskarżona odwołaniem do organu II instancji. Na odwołanie to Biblioteka nie otrzymała odpowiedzi. Skarżący zgłosił także szereg zastrzeżeń odnośnie wcześniejszych postępowań dotyczących stwierdzenia nadpłaty oraz umorzenia w związku z wnioskami strony i wniósł o zwrot przez PFRON wskazanych kwot. W odpowiedzi na skargę Minister Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku postanowień) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Tak określony zakres właściwości Sądu uniemożliwia orzeczenie przez Sąd o zwrocie należności, kosztów komorniczych czy tez zaliczenia dokonanych wpłat o co wnosi skarżący w skardze. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji publicznej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie dotyczące przedmiotowych należności należy wyłącznie do kompetencji organów. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym, Sąd może uwzględnić skargę nawet wtedy, gdy strona nie podniesie zarzutów, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny rozpatruje zarzuty po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. Badanie przez wierzyciela zarzutów przeciwegzekucyjnych podniesionych przez stronę ma na celu ocenę prawidłowości postępowania egzekucyjnego. W postanowieniu wydanym na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. wierzyciel powinien więc ustalić, czy zarzuty podniesione przez dłużnika mieszczą się w ustawowych ramach przyczyn wyszczególnionych w art. 33 pkt. 1-10 u.p.e.a. oraz szczegółowo odnieść się do tych zarzutów w świetle stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy. W niniejszej sprawie Biblioteka jako podstawowy zarzut podniosła, że egzekucja została wszczęta przedwcześnie, gdyż prowadzona była na podstawie nieostatecznej decyzji. Wyjaśniła, że w dniu [...] sierpnia 2005 r. wobec Biblioteki wydana została decyzja Nr [...] sprawie zobowiązań z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za okres od stycznia 2001 r. do grudnia 2004 r. i kwiecień 2005 r. od której to decyzji w dniu 14 września 2005 r. złożono odwołanie, które nie zostało rozpatrzone. Strona powołała się przy tym na przepis art. 225 Ordynacji podatkowej, wskazując, że zgodnie z tym przepisem egzekucja zobowiązań za lata 2001-2004 powinna być wstrzymana do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego. Zarzut skarżącej dotyczył więc podstawy określonej w art. 33 ust. 2 u.p.e.a. i do tego zarzutu wierzyciel winien się szczegółowo ustosunkować. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy Biblioteka pismem z dnia 14 września 2005 r. wniosła odwołanie od decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...].08.2005r. W ocenie Sądu słuszny jest argument skarżącego, że pismo z dnia 14 września 2005 r. należy uznać za odwołanie od decyzji. Jakiekolwiek sformułowanie treści odwołania nie pozwala organowi administracji interpretować zamiaru strony w tym postępowaniu i stwierdzać, czy pismo jest odwołaniem, czy pismem innego rodzaju. Samo złożenie w przepisanym terminie pisma, w którym w jakikolwiek sposób poddaje się w wątpliwość prawidłowość decyzji, jest odwołaniem nakładającym na organ I i II instancji obowiązek kontroli decyzji w całości, niezależnie od zamiaru strony. Stanowisko takie wielokrotnie wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 169 Ordynacji podatkowej organ I instancji mając wątpliwości co do treści pisma zatytułowanego "odwołanie od decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...].08.2005" wniesionego w terminie do zaskarżenia decyzji i zaadresowanego do Ministra Polityki Społecznej - powinien był wezwać stronę do sprecyzowania jej żądania i usunięcia ewentualnych braków pisma. Organ tego nie uczynił, rozpoznał jedynie zawarty w piśmie wniosek o umorzenie należności i nie przedstawił odwołania Ministrowi. W konsekwencji odwołanie nie zostało rozpatrzone w terminie określonym w art. 139 § 3 o.p. Uzasadniony jest zatem zarzut prowadzenia postępowania egzekucyjnego już po upływie terminu określonego w art. 225 o.p. Art. 225 o.p. stanowi bowiem, że jeżeli odwołanie nie zostało rozpatrzone w terminie określonym w art. 139 § 3, a decyzja do tego czasu nie została wykonana, jej wykonanie ulega wstrzymaniu z mocy prawa w granicach określonych w odwołaniu - do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego. Przewidziane w art. 225 o.p. wstrzymanie wykonania decyzji z mocy prawa jest środkiem ochrony strony postępowania podatkowego, którego sens i istota sprowadza się do zakazu wykonania decyzji aż do czasu wydania i doręczenia stronie postępowania decyzji przez organ odwoławczy. Prowadzenie egzekucji w momencie, gdy z mocy prawa wykonanie decyzji zostało wstrzymane, stanowiło naruszenie tego zakazu. W tym czasie bowiem nie jest możliwe nie tylko wystawienie tytułu wykonawczego, lecz także podjęcie innych czynności w już wszczętym postępowaniu egzekucyjnym. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej. Sformułowanie "postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu" nie pozostawia wątpliwości, iż zawieszenie postępowania jest obowiązkiem organu egzekucyjnego, który stosownie do postanowień art. 56 § 3 u.p.e.a., wydaje w tej kwestii postanowienie. Co więcej zgodnie z art. 56 § 4 u.p.e.a. na postanowienie organu egzekucyjnego o zawieszeniu postępowania lub o odmowie zawieszenia tego postępowania służy zażalenie. Prezes Zarządu PFRON zajmując w sprawie stanowisko jako wierzyciel, nie mógł tych okoliczności pominąć, lecz powinien je w swoim stanowisku uwzględnić. Pominięcie tych okoliczności stanowiło naruszenie art. 33 pkt 2 u.p.e.a., zgodnie z którym podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej. Ponieważ naruszenie tego przepisu mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na wynik sprawy, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), p.p.s.a. orzec jak w sentencji wyroku. Wskazać również należy na inne nieprawidłowości w sprawie. Zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych wierzyciel zajmuje stanowisko. Samo jednak władcze rozstrzygnięcie co do zasadności zarzutów należy do organu egzekucyjnego. Okoliczność, że w przypadku określonych zarzutów organ egzekucyjny związany jest stanowiskiem wierzyciela, nie odbiera mu kompetencji do podjęcia rozstrzygnięcia. Wierzyciel nie może go w tym wyręczać. Tymczasem Prezes Zarządu PFRON postanowił "oddalić zarzuty". Pomijając kwestię, że tego rodzaju rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutów przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują, to jego treścią jest nie stanowisko co do zarzutów, a władcze rozstrzygnięcie, jakiego podjęcie służy organowi egzekucyjnemu. Obowiązkiem wierzyciela jest jedynie wyrażenie własnej oceny zasadności zarzutów zgłoszonych przez dłużnika, a nie orzekanie o ich zasadności lub nie. Stwierdzić zatem należy, że organ I instancji naruszył także przepis art. 34 § 1 u.p.e.a. Z powyższych względów ,na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.