I OSK 816/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 1027/07 w sprawie ze skargi Z. Z. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia [...] października 2007 r. nr[...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od skarżącego Z. Z. kosztów postępowania kasacyjnego Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 1027/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie wydaną w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego. W/w wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 22 października 2001 r. Z. Z. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie o (cyt). " przepisanie praw" do mieszkania znajdującego się w budynku położonym w K. przy ul. [...] na jego imię i nazwisko w związku ze śmiercią matki – M. Z. W odpowiedzi, organ pismem z dnia 25 października 2001 r. powiadomił zainteresowanego, że nie jest osobą uprawnioną do uzyskania renty rodzinnej po zmarłej M. Z. i z tego powodu brak jest podstaw do przydzielenia mu przedmiotowego lokalu, będącego w dyspozycji Komendy Miejskiej Policji w Krakowie. Jednocześnie w piśmie tym zawarto informację, iż - jako członek rodziny zmarłej – zainteresowany zachowuje prawo do zajmowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego do czasu uzyskania (nabycia) innego lokalu lub domu. Kolejnym pismem z dnia 23 maja 2007 r. Z. Z. ponownie wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie "o potwierdzenie tytułu prawnego" do zajmowanego przez niego tego samego mieszkania podnosząc, że jest w nim zameldowany i stale w nim od 29 czerwca 1961 r. przebywa a dodatkowo, mieszka z nim obecnie żona T. i syn M. Odpowiadając z kolei na to pismo, organ pismem z dnia 28 maja 2007 r. powtórzył, że Z. Z. jest osobą nieuprawnioną do otrzymywania świadczeń w resorcie spraw wewnętrznych i administracji a nadto zawiadomił go, że - w zaistniałej sytuacji – zostanie w stosunku do strony wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego. Następstwem tego zawiadomieniem z dnia 26 czerwca 2007 r. powiadomiono Z. Z. o wszczęciu - z urzędu - postępowania w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w K. zaś a pismem z dnia 17 lipca 2007 r. zawiadomiono go o zakończeniu postępowania administracyjnego w tej sprawie. W rezultacie decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] o opróżnieniu lokalu mieszkalnego Komendant Miejski Policji w Krakowie wezwał Z. Z. do opróżnienia z osób i rzeczy przedmiotowego lokalu w terminie do dnia 31 października 2007 r. Jako podstawę prawną organ wskazał przy tym na art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007r. Nr 43, poz. 277) oraz art. 104 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że przedmiotowy lokal uzyskał pierwotnie - na podstawie przydziału z dnia 5 lipca 1961 r. – E. Z., przy czym do wspólnego zamieszkiwania z nim zostali uprawnieni żona M. Z. i dzieci – J., Z. i B. Z. W dniu 10 lutego 1993 r. zmarł E. Z. i tenże lokal mieszkalny został przydzielony wdowie – M. Z. Powyższe nastąpiło decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1996r., przy czym nikt nie został w tym wypadku uprawniony do wspólnego zamieszkiwania z beneficjentką decyzji. Organ zwrócił też uwagę, iż w/w lokal stanowi własność Gminy Kraków pozostając jednocześnie w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie, zaś Z. Z. nie jest uprawniony do pobierania policyjnej renty rodzinnej. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. Z. wniósł o stwierdzenie jej nieważności, gdyż - jego zdaniem - organ, który wydał decyzję nie był do tego uprawniony. Odwołujący się podniósł także, że jest zstępnym byłej najemczyni lokalu – M. Z. i na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych z dnia 2 lipca 1994 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 z późn. zm.) wstąpił on z mocy prawa w stosunek najmu. Zainteresowany zaznaczył przy tym, że sporny lokal był własnością Gminy Kraków i (cyt.) "nie został przekazany do dyspozycji Komendy Miejskiej Policji ani na podstawie decyzji bądź stosownej uchwały, zatem Komendant Miejski Policji nie jest upoważniony do zarządzania przedmiotowym lokalem". Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie. W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwoławczy przytoczył treść art. 90 ust. 1 ustawy o Policji, określający lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów i zwrócił uwagę, że lokal zajmowany przez Z. Z. należy do kategorii mieszkań, o których mowa w w/w przepisie. Organ II instancji podniósł, że przedmiotowy lokal został wybudowany przy udziale środków przekazanych przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i pozostaje w dyspozycji organów Policji od 1961 r., przy czym został przekazany do dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie protokołem przekazania teczek mieszkań funkcyjnych emerytów i rencistów policyjnych do KMP Kraków, zatwierdzonym przez Szefa Logistyki Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie w dniu 7 lipca 2000r., pod poz. [...]. Podkreślono także, że krąg osób uprawnionych do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji jest wyczerpująco wymieniony w art. 89 ustawy o Policji oraz w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004r., Nr 8, poz. 67 z późn. zm.) i odwołujący się do takich osób nie należy. Z treści przepisów tych wynika bowiem, że Z. Z. jest "inną osobą zajmująca lokal bez tytułu prawnego", do której odnosi się art. 92 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, a to z kolei obliguje organy Policji do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu odwołującego się, że w niniejszej sytuacji mogła mieć zastosowanie ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266), albowiem z treści art. 3 ust. 2 tej ustawy wynika, że jej przepisy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, jeżeli przepisy odrębne, dotyczące tych lokali, nie stanowią inaczej. Według organu odwoławczego, ustawa o Policji jest ustawą zawierającą szczególne przepisy dotyczące przedmiotowych lokali i pogląd ten został zaaprobowany przez orzecznictwo, jak choćby uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 1979r. - sygn. akt SN III CZP 25/79. Podkreślono także, iż omawianą materię regulują szczegółowo przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. W przepisie § 1 ust. 1 oraz w § 14 ust. 1 posługują się one terminem dyspozycyjności, który - według ustalonego orzecznictwa - oznacza uprawnienie dysponenta do wydawania przydziałów dotyczących danego mieszkania jako lokalu służbowego. Zatem pomimo tego, iż organy Policji nie są właścicielami przedmiotowego lokalu, to mają jednak prawo do dysponowania nim jako mieszkaniem służbowym, a to w związku z treścią art. 90 ust. 1 ustawy o Policji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, którą wniósł Z. Z. Skarżący w skardze ponowił argumenty zawarte w odwołaniu. Odpowiadając na skargę Małopolski Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wniósł o jej oddalenie i podtrzymał twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę Z. Z. za nieuzasadnioną. Cytując i analizując treść przepisów art. 88 ust. 1, art. 89 i 90 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2002r. Nr 7, póz. 58 z późn. zm.), Sąd podkreślił, że przepisy te wskazują jednoznacznie, iż przedmiotem przydziału lokalu mieszkalnego policjantowi i ściśle określonemu kręgowi rodziny policjanta przez jednostki podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych mogą być wyłącznie lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Z. Z. natomiast, mimo że jest członkiem rodziny zmarłego funkcjonariusza - nie był obecnie osobą, którą uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego. Przedmiotowy lokal stanowił zaś właśnie tego rodzaju lokal służbowy - w rozumieniu art. 90 ust. 1 ustawy o Policji. Został zwolniony - na skutek śmierci M. Z., która – jako wdowa po funkcjonariuszu – uzyskała decyzję o jego przydziale, wydaną przez jednostkę podległą ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Sąd Wojewódzki powołał się w tym miejscu na stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 czerwca 2002 r. sygn. akt l CKN 683/00 (opubl. Biul. SN 2003/2/10 oraz LEX nr 74801), że; " Lokalem będącym w dyspozycji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w rozumieniu art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji jest lokal, co do którego decyzja o jego przydziale lub jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi". Art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 105, poz. 509 ze zm. ) spod działania przepisów tej ustawy wyłączał miedzy innymi lokale mieszkalne pozostające w dyspozycji jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych. Sąd Najwyższy pokreślił nadto, że wg art. 90 ust. 1 o Policji lokale będące w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych lub podległych mu organów to lokale uzyskane w wyniku ich działalności inwestycyjnej, albo od terenowych organów rządowej administracji ogólnej, stanowiące własność gmin lub zakładów pracy a także zwolnione przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych. Zatem wg tego unormowania lokalem będącym w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych jest lokal co do którego decyzja o jego przydziale lub o jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi. Podzielając powyższy pogląd, Sąd I instancji wskazał również, że skoro w myśl art. 95 ust. 3 pkt 3 omawianej ustawy o Policji decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu pranego, to należało uznać, iż ponieważ Z. Z. zajmuje przedmiotowy lokal bez tytułu prawnego, to organ miał prawo do podjęcia zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. Z. zarzucił wyżej przedstawionemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji polegającą na przyjęciu, iż lokale stanowiące własność gmin mogą być przekazywane do dyspozycji organom Policji bez konieczności podjęcia jakiegokolwiek aktu prawnego skutkującego przeniesieniem na Policję prawa do dysponowania lokalem, jak też na przyjęciu, iż zwolnienie mieszkania przez osobę, która uzyskała decyzję o przydziale powoduje uzyskanie uprawnienia przez Policję dysponowania tym lokalem, w sytuacji gdy organy Policji nigdy nie uzyskały od właściciela lokalu uprawnienia do dysponowania nim. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Małopolski Komendant Wojewódzki Policji przyznał, że odnośnie spornego lokalu nigdy nie miało miejsca formalne przekazanie przez Gminę władztwa do dysponowania lokalem na rzecz Policji. W ocenie skarżącego kasacyjnie zatem organy Policji mogły wstąpić w swoiste uprawnienie do dysponowania lokalem będącym jednocześnie własnością Gminy, ale tylko pod warunkiem, że właściciel przekazał im te uprawnienia w sposób formalny. Samo natomiast wydanie decyzji o przydziale lokalu i tolerowanie takiego stanu rzeczy przez Gminę nie powodowało, że organy Policji nabyły takie uprawnienie. Ponadto, nawet gdyby uznać, że przedmiotowy lokal jest lokalem, o którym mowa w art. 90 ustawy o Policji to – zdaniem skarżącego kasacyjnie – ze względu na treść odpowiedzi udzielonej mu przez Komendanta Miejskiego Policji w piśmie z dnia 25 października 2001 r., stał się on osobą uprawnioną do zamieszkiwania w służbowym lokalu policyjnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Małopolski Komendant Policji wniósł o jej oddalenie podkreślając, że zgodnie z treścią art. 90 o Policji w dyspozycji MSW mogą pozostawać lokale niezależnie od osoby ich właściciela a zatem prawo do dysponowania takim lokalem przez Policję jest przesłanką faktyczną i ma charakter niezależny od stanu prawnego lokalu. W konsekwencji zatem nie jest konieczne ( ani nie było konieczne w przeszłości ), aby organ Gminy wydawał np. uchwałę przekazującą lokal do dyspozycji MSWiA. Rozumowanie odmienne, zaprezentowane w skardze kasacyjnej prowadziłoby natomiast – zdaniem organu – do zakwestionowania każdej decyzji o przydziale przedmiotowego lokalu służbowego, w tym również decyzji o przydziale na rzecz ojca skarżącego. To z kolei prowadziłoby do uznania, że Z. Z. nigdy nie był osobą uprawnioną do zajmowania wspomnianego lokalu i zawsze zajmował go bez tytułu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, który to przypadek w niniejszej sprawie nie zachodził. Tak więc, w tym wypadku postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podniesionych przez skarżącego podstaw kasacyjnych. Skargę kasacyjną należało uznać za nieusprawiedliwioną. Została ona oparta na podstawie naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie o pozostawaniu bowiem danego lokalu w dyspozycji resortu spraw wewnętrznych można byłoby mówić dopiero wówczas, gdyby właściciel lokalu – w sposób formalny, udokumentowany, tego rodzaju uprawnienia udzielił jednostkom podległym MSWiA. Tego rodzaju tok rozumowania nie był jednak w niniejszej sprawie trafny. Jak wynika bowiem z materiału dokumentacyjnego w 1961 r. przedmiotowy lokal został przydzielony – jako kwatera stała – funkcjonariuszowi Milicji Obywatelskiej ( ojcu skarżącego kasacyjnie ) i przydziału tego dokonał Kwatermistrz Komendy MO Województwa Krakowskiego. W decyzji o przydziale zaznaczono wyraźnie, że przedmiotowe mieszkanie jest kwaterą stałą – mieszkaniem służbowym i stosuje się do niego przepisy gospodarki lokalami służbowymi obowiązujące w organach Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Nadmienić w tym miejscu wypada, że obowiązujący w dacie przydziału przepis art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. prawo lokalowe ( Dz. U. z 1962 r. Nr 47, poz. 227 ) przewidywał, że nie podlegają publicznej gospodarce lokalami budynki i lokale przeznaczone na zakwaterowanie MO oraz funkcjonariuszy służby więziennej i zakładów poprawczych. Analogiczną regulację utrzymywały również kolejne ustawy poświęcone tej materii tj. ustawa z dnia 16 lipca 1987 r. Prawo lokalowe ( Dz. U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165 ), ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm. ) i obecnie obowiązująca, wyżej cytowana ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Skoro zatem – co wynika z treści w/w decyzji o przydziale z 1961 r. - sporny lokal stanowił już w 1961 r. kwaterę stałą dla funkcjonariusza ( dawniej Milicji Obywatelskiej ) obecnie przekształconej w Policję i tego rodzaju unormowanie było zgodne z ówcześnie obowiązującym i późniejszym ustawodawstwem, to brak jest podstaw do kwestionowania faktu, że przedmiotowy lokal nie pozostawał i nie pozostaje w dyspozycji resortu spraw wewnętrznych. Trzeba również zgodzić się z organem, iż gdyby przyjąć, że w dacie przydziału tegoż lokalu ojcu skarżącego w 1961 r. lokal ten nie pozostawał w dyspozycji służb podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych to decyzja przydziałowa nie mogłaby wywrzeć żadnych skutków prawnych a tym samym objąć swym działaniem ( w tamtym czasie ) Z. Z. - jako członka rodziny osoby uprawnionej. Skutkowałoby to koniecznością przyjęcia stanowiska, że zarówno rodzice jego jak i on sam zawsze zajmowali sporny lokal bez tytułu prawnego. Ponadto należy wyjaśnić, że wymaganie, aby Gmina w sposób formalny przekazała przedmiotowy lokal do dyspozycji MSWiA jest dodatkowo nietrafne także z tego powodu, iż lokal ten pozostawał w dyspozycji resortu spraw wewnętrznych już – jak wyżej wspomniano – w 1961 r. W okresie tym gminy nie istniały. Powstały one dopiero w 1990 r. i na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. ) mienie ogólnospołeczne, stanowiące do tej pory własność Skarbu Państwa podlegało komunalizacji na zasadach przewidzianych tą ustawą. Gminy przejmowały zatem dotychczasowe mienie państwowe razem z jego obciążeniami. Z tego powodu Gmina Miasta Kraków, przejmując sporny lokal na własność, przejęła go jako pozostający już w dyspozycji MSWiA. W tych warunkach zatem ponieważ omawiany lokal pozostaje w dyspozycji podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych służb bo został zwolniony przez osobę, która uzyskała decyzję o przydziale z tego rodzaju jednostki ( art. 90 ust. 1 ustawy o Policji ) a skarżący nie jest osobą uprawnioną do zajmowania kwatery stałej dla funkcjonariusza Policji to decyzja o opróżnieniu lokalu odpowiadała prawu, co słusznie zauważył Sąd Wojewódzki. Nie można przy tym zgodzić się z poglądem skarżącego kasacyjnie, że treść udzielonej mu informacji zawartej w piśmie z dnia 25 października 2001 r. może stanowić podstawę do uznania, że przysługuje mu prawo do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu. Tryb przydzielania funkcjonariuszom Policji lokali mieszkalnych jako kwatery służbowe jest dokładnie uregulowany we wspomnianej ustawie o Policji i komendant danej jednostki nie ma uprawnień do zmiany tego rodzaju zasad. Kwestie przydziału takich lokali nie są pozostawione uznaniu poszczególnych dowódców jednostek dysponujących takimi lokalami. Z tego powodu podana skarżącemu we wspomnianym piśmie informacja, że może zajmować przedmiotowy lokal do czasu znalezienia innego lokalu, nie mogła wywrzeć skutku prawnego. Biorąc pod uwagę zatem, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji. Odstępując od zasądzenia od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego na rzecz organu - na zasadzie art. 207 § 2 cytowanej wyżej ustawy procesowej - Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze trudną obecnie sytuację życiową skarżącego, którą dodatkowo skomplikował fakt udzielenia mu przez Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie w piśmie z dnia 25 października 2001 r. mylnej informacji co do zakresu przysługujących Z. Z. uprawnień do zajmowania przedmiotowego lokalu.