III CZP 25/79

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes SN J. Pawlak. Sędziowie SN: H. Dąbrowski (sprawozdawca), J. Ignatowicz, J. Majorowicz, J. Pietrzykowski, S. Rudnicki, Z. Wasilkowska.SentencjaSąd Najwyższy, z udziałem Prokuratora Prokuratury Generalnej PRL, H. Starczewskiego, w sprawie z powództwa Alicji W. przeciwko Tadeuszowi W. o eksmisję z mieszkania po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Sąd Najwyższy na posiedzeniu w dniu 18 kwietnia 1979 r. do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Sądu Najwyższego:"Czy rozwiedziony małżonek może żądać rozwiązania stosunku najmu i eksmisji drugiego (byłego) małżonka ze wspólnie zajmowanego przez nich lokalu, stanowiącego mieszkanie przeznaczone dla funkcjonariuszów Milicji Obywatelskiej w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 63 ust. 5 prawa lokalowego?"uchwalił i postanowił wpisać do księgi zasad prawnych następującą zasadę prawną:Uzasadnienie faktyczneZagadnienie prawne przekazane do rozpoznania składowi siedmiu sędziów wyłoniło się w sprawie z powództwa rozwiedzionego małżonka o eksmisję drugiego (byłego) małżonka, któremu przydzielono mieszkanie o wskazanym w pytaniu przeznaczeniu. Zagadnienie to było już przedmiotem rozstrzygnięcia zwykłego składu Sądu Najwyższego w uchwale z dnia 31.V.1976 r. III CZP 29/76 (OSNCP z 1976 r. z. 11, poz. 244). Wyjaśniono w niej, że małżonek może po ustaniu małżeństwa wytoczyć przeciwko drugiemu małżonkowi powództwo o rozwiązanie stosunku najmu i nakazanie opróżnienia lokalu mieszkalnego, przydzielonego drugiemu małżonkowi jako mieszkanie przeznaczone dla funkcjonariusza Milicji Obywatelskiej. Wyrażając tę tezę, Sąd Najwyższy powołał się na swe orzeczenia z dnia 14.VIII.1976 r. III CRN 194/75 (OSNCP z 1976 r. z. 7-8, poz. 167) i z dnia 18.IX.1976 r. III CRN 238/76 i przyjął, iż powództwo o eksmisję z przydzielonego mieszkania o powyższym przeznaczeniu może być dochodzone na drodze sądowej, jeżeli jest oparte na podstawach przewidzianych w art. 37 pr. lok., w tych bowiem przypadkach sprawy o opróżnienie wskazanego mieszkania nie zostały przekazane do właściwości innych organów.IUstawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. - prawo lokalowe (Dz. U. Nr 14, poz. 84) kreowała nowy stan prawny, m. in. przez utworzenie w miejsce dotychczasowych mieszkań służbowych nowej kategorii prawnej mieszkań uregulowanej w rozdziale 4 w art. 46 i 47, tj. kategorii mieszkań funkcyjnych w rozumieniu tej ustawy. Losy dotychczasowych mieszkań służbowych w rozumieniu dawnego pr. lok. uregulowane zostały w art. 63 ust. 1-4 pr. lok. Z mocy art. 63 ust. 1 stały się one mieszkaniami funkcyjnymi, jeżeli odpowiadały warunkom określonym w art. 46 i 47, z tym zastrzeżeniem, że w drodze wyjątku mieszkania w zakładowych domach zakładów górnictwa węglowego, chociażby nie odpowiadały warunkom określonym w ostatnio wskazanych przepisach, stały się zgodnie z postanowieniem art. 63 ust. 3 mieszkaniami funkcyjnymi w rozumieniu pr. lok. i mogą być przydzielone bez względu na charakter wykonywanej pracy.Prawo lokalowe nie dokonało regulacji prawnej mieszkań przeznaczonych dla funkcjonariuszy MO. Przeciwnie, w art. 63 ust. 5 zawiera ono wyraźne wskazanie, że zasady przydziału i opróżniania mieszkań przeznaczonych dla tych funkcjonariuszy regulują odrębne przepisy, przy czym mówiąc o "odrębnych przepisach" nie mogło mieć na myśli przepisów tej samej ustawy (tj. prawa lokalowego) i wydanych na podstawie tej ustawy przepisów wykonawczych regulujących zasady przydziału i opróżniania mieszkań funkcyjnych w rozumieniu pr. lok. czy mieszkań podlegających szczególnemu trybowi najmu unormowanemu w rozdziale 3 w art. 20-45 pr. lok.IIUstawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej (tekst jednol.: Dz. U. z 1973 r. Nr 23, poz. 136) zawiera m. in. unormowania dotyczące mieszkań przeznaczonych dla tych funkcjonariuszy. Przepis art. 36 tej ustawy w ust. 1 stanowi, że funkcjonariusz MO otrzymuje dla siebie i członków rodziny mieszkanie służbowe w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej - na zasadach i według norm określonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych, a w art. 4 upoważnia tegoż Ministra także do określenia zasad i wysokości równoważnika pieniężnego należnego w razie braku mieszkania oraz zasad wykonywania remontu zajmowanych przez funkcjonariuszy mieszkań. Według art. 70 tej ustawy funkcjonariusz zwolniony ze służby zachowuje prawo do mieszkania służbowego lub do mieszkania zastępczego. Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin (tekst jednol.: Dz. U. z 1973 r. Nr 23, poz. 137) przyznaje w art. 42 prawo do mieszkania służbowego emerytom i rencistom, z zastrzeżeniem co do rozmiarów mieszkań i ze wskazaniem, że do mieszkań tych stosuje się przepisy odnoszące się do mieszkań służbowych funkcjonariuszy MO.Na podstawie upoważnienia zawartego w art. 36 wymienionej ustawy o służbie funkcjonariuszy MO w związku z dalszymi powołanymi wyżej przepisami tej ustawy i ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym tych funkcjonariuszy oraz w związku z art. 63 ust. 5 pr. lok. wydane zostało przez Ministra Spraw Wewnętrznych zarządzenie nr 82 z dnia 15 listopada 1974 r. w sprawie mieszkań przeznaczonych dla funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz remontu mieszkań zajmowanych przez tych funkcjonariuszy (Dz. Urz. MSW Nr 6, poz. 20), które zastąpiło poprzednio w tej materii wydane i obowiązujące w dacie wejścia w życie nowego prawa lokalowego (1.VIII.1974 r.) zarządzenie nr 13 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 5 lutego 1969 r. w sprawie trybu przydzielania i opróżniania mieszkań służbowych przeznaczonych dla Milicji Obywatelskiej i Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (Dz. Urz. z 1969 r. Nr 2, poz. 6 i z 1969 r. Nr 7, poz. 22). Przytoczenie w zarządzeniu nr 82 MSW z dnia 15 listopada 1974 r., wydanym na podstawie wskazanego wyżej upoważnienia, m. in. art. 63 ust. 5 pr. lok., jest zatem w istocie tylko podkreśleniem odrębnego, poza prawem lokalowym, uregulowania zasad przydziału i opróżniania mieszkań przeznaczonych dla funkcjonariuszy MO.IIIPowołane zarządzenie nr 82 MSW z dnia 15 listopada 1974 r. w § 1 zawiera wskazanie, iż zarządzenie określa (m. in.) zasady oraz tryb przydzielania i opróżniania przeznaczonych dla funkcjonariuszy MO mieszkań zwanych dalej "mieszkaniami funkcyjnymi", zgodnie zaś z postanowieniem § 33 lokale mieszkalne przydzielone na mieszkania służbowe funkcjonariuszy na podstawie przepisów dotychczasowych są "mieszkaniami funkcyjnymi, w rozumieniu tego zarządzenia". Przytoczone wyżej przepisy zawarte w ustawie z dnia 31 stycznia 1959 r. o służbie funkcjonariuszy MO i w ustawie z tej samej daty o zaopatrzeniu emerytalnym tych funkcjonariuszy oraz ich rodzin, jak i wydane na podstawie upoważnienia zawartego w pierwszej z tych ustaw powołane zarządzenie nr 82 MSW - przy przyjętej w tym zarządzeniu nazwie "mieszkania funkcyjne" - regulują zatem, poza prawem lokalowym, odrębną - w stosunku do mieszkań funkcyjnych w rozumieniu prawa lokalowego - kategorię prawną mieszkań funkcyjnych przeznaczonych dla funkcjonariuszy MO.Reżim prawny, któremu te mieszkania podlegają, ma charakter szczególny ze względu na szczególne stosunki służbowe tych funkcjonariuszy. Jednakże reżim ten - jako oparty na przepisach wymienionych wyżej ustaw i przepisach zarządzenia wydanego z mocy wskazanego upoważnienia ustawowego - zajmuje w systematyce norm prawnych, jak to podniesiono również w piśmiennictwie prawniczym, stanowisko równorzędne względem reżimu prawnego dotyczącego mieszkań funkcyjnych w rozumieniu pr. lok., a także względem reżimu prawnego dotyczącego mieszkań podlegających szczególnemu trybowi najmu.W wyżej wskazanych kategoriach prawnych lokali na podstawie decyzji o przydziale zawiązuje się stosunek najmu. W szczególności, zgodnie z postanowieniem § 13 ust. 1 zarządzenia nr 82 MSW, decyzja w sprawie przydziału mieszkania stanowi podstawę do zajęcia lokalu, z tym zastrzeżeniem, że najemca i wynajmujący (jednostka sprawująca zarząd budynkiem) określają na piśmie warunki najmu. Jednakże dla każdej z tych kategorii prawnej mieszkań określone są zasady oraz tryb ich przydzielania i opróżniania.IVDla udzielenia odpowiedzi na postawione składowi siedmiu sędziów pytanie prawne, co wymaga rozważenia przed wszystkim kwestii dopuszczalności drogi sądowej w sprawach o eksmisję z lokalu mieszkalnego małżonka, któremu przydzielono mieszkanie o wskazanym w pytaniu przeznaczeniu, decydujące znaczenie mają - zgodnie z tym, co wyżej powiedziano - postanowienia ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o służbie funkcjonariuszy MO i przepisy zarządzenia nr 82 MSW wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w wymienionej ustawie. Zarządzenie to w § 11 stanowi, że decyzje w sprawach przydziału i opróżniania mieszkań funkcyjnych w jego rozumieniu wydają określone w tym przepisie organy podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych. W § 12 określony jest tryb odwołania od tych decyzji. Przysługuje ono - w zależności od tego, jaki organ wydał decyzję w pierwszej instancji - bądź do Ministra Spraw Wewnętrznych, bądź do komendanta wojewódzkiego MO.Sprawy o eksmisję z lokalu zajmowanego na podstawie stosunku najmu są sprawami cywilnymi. Jednakże w myśl art. 2 § 3 k.p.c. sprawy cywilne nie podlegają rozpoznaniu w postępowaniu sądowym, jeżeli przepisy szczególnie przekazują je do właściwości innych organów. Takimi właśnie przepisami szczególnymi są wskazane przepisy § 11 i 12 powołanego zarządzenia nr 82 MSW, w myśl których orzekanie w stosunku do funkcjonariuszy MO o opróżnieniu przydzielonych im mieszkań należy do właściwości organów spraw wewnętrznych, i to bez żadnych wyłączeń.W świetle przytoczonych wskazań podstawy przytoczone w wymienionej wyżej uchwale SN z dnia 31.V.1976 r. III CZP 29/79 i w powołanych w jej uzasadnieniu orzeczeniach nie mogą uzasadniać dopuszczalności drogi sądowej w sprawach o eksmisję funkcjonariusza z przydzielonego mu mieszkania o powyższym przeznaczeniu. Stosowania przepisu art. 37 ust. 3 pr. lok. nie może uzasadniać powiązanie tego przepisu - jak to przyjęto w sentencji uchwały III CZP 29/76 z dnia 31.V.1976 r. - z art. 63 ust. 5 pr. lok. Jak to bowiem wyżej podniesiono, ostatnio wskazany przepis, mówiąc o "odrębnych przepisach", nie mógł mieć na myśli przepisów tej samej ustawy, tj. przepisów prawa lokalowego. Z kolei przepisy art. 667 § 2 i 685 k.c. nie mogą - wbrew tezie wyrażonej w postanowieniu SN z dnia 14.VIII.1975 r. III CRN 194/75 - uzasadniać samoistnie dopuszczalności drogi sądowej w sprawach, w których żądanie opróżnienia mieszkania (funkcyjnego) przydzielonego funkcjonariuszowi MO jest oparte na podstawach wymienionych w powołanych przepisach. O dopuszczalności tej drogi bowiem decydują normy procesowe. Przepisy zaś § 11 i 12 zarządzenia nr 82 MSW w związku z art. 2 § 3 k.p.c. przekazują w stosunku do funkcjonariuszy orzekanie o opróżnianiu przydzielonych im mieszkań do wyłącznej właściwości innych organów. Trzeba dodać, iż przepisy art. 667 § 2 i 685 k.c. normują rozwiązanie stosunku najmu w drodze wypowiedzenia (bez zachowania ustawowych terminów), a zatem w drodze czynności prawnej. Nie można zaś w drodze tej czynności na podstawie powołanych przepisów rozwiązać stosunku najmu zawiązanego na podstawie decyzji o przydziale mieszkania.Stosunek najmu zawiązany na podstawie decyzji administracyjnej może być na podstawie art. 37 pr. lok. rozwiązany orzeczeniem sądu, które w tym przedmiocie ma charakter konstytutywny, i w związku z tym może być orzeczona eksmisja pozwanego najemcy. Jednakże może to nastąpić w kategorii prawnej lokali podlegających szczególnemu trybowi najmu unormowanemu w rozdziale 3 pr. lok., w którym ma lokatę art. 37 pr. lok. W tej bowiem kategorii lokali decyzję o przydziale lokali wydaje terenowy organ administracji państwowej. Nie wystarcza zatem - jak to przyjęto w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 18.IX.1975 r. III CRN 238/75 - stwierdzenie, iż stosunek najmu zawiązał się na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale mieszkania. Istotne jest, jaki organ wydał decyzję o przydziale i w związku z tym, do jakiej kategorii prawnej lokali należy dane mieszkanie, a zatem jakiemu podlega ono reżimowi prawnemu co do zasad i trybu opróżniania mieszkań.Należy podkreślić, iż odpowiednikiem art. 37 pr. lok. były w dawnym prawie lokalowym - ustawie z dnia 30 stycznia 1959 r. (tekst jednol.: Dz. U. z 1962 r. Nr 47, poz. 227) przepisy art. 15 i 16. Zawarte one były w tej ustawie nie w rozdziale V "Publiczna gospodarka lokalami", lecz w rozdziale III "Rozwiązanie stosunku najmu", który zawierał postanowienia w tej materii dotyczące najmu zawiązanego na podstawie umowy i również zawiązanego na podstawie decyzji o przydziale lokalu. Stąd też przepis art. 16 w związku z art. 15 mógł mieć zastosowanie nie tylko do kategorii prawnej mieszkań podlegających publicznej gospodarce lokalami, ale również do innych kategorii mieszkań, w szczególności do mieszkań służbowych (por. orz. SN z dnia 25.III.1964 r. II CR 26/64, OSNCP 1964, z. 10, poz. 214).Z chwilą wejścia w życie nowego prawa lokalowego stan prawny w tym zakresie uległ zmianie. Przepis art. 37 pr. lok. mieści się obecnie w rozdziale 3 zatytułowanym "Szczególny tryb najmu", którą to nazwą określa obowiązująca ustawa dawną instytucję "publicznej gospodarki lokalami". Wskazany przeto przepis ma ze względu na jego umieszczenie zastosowanie, jak już wyżej wskazano, do kategorii prawnej lokali poddanych szczególnemu trybowi najmu, tylko zaś w razie odesłania do niego może mieć zastosowanie do innych kategorii prawnych lokali. Stąd też w obowiązującym stanie prawnym, gdy chodzi o mieszkania funkcyjne w rozumieniu pr. lok. przepis § 25 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego (Dz. U. Nr 26, poz. 152) przewiduje odpowiednie stosowanie do tej kategorii mieszkań m. in. art. 37 pr. lok. Natomiast zarządzenie nr 82 MSW nie zawiera odesłania do art. 37 pr. lok., ani też odesłania w tym zakresie do przepisów powołanego rozporządzenia.VPrzytoczone wskazania prowadzą w konkluzji do wniosku, iż żądanie rozwiedzionego małżonka eksmisji drugiego małżonka z zajmowanego wspólnie mieszkania, przydzielonego temu drugiemu małżonkowi jako mieszkanie przeznaczone dla funkcjonariusza MO, nie podlega rozpoznaniu w drodze sądowej. O wyłączeniu drogi sądowej rozstrzyga w szczególności art. 36 ustawy o służbie funkcjonariuszy MO i wydane z mocy zawartego w tym przepisie upoważnienia powołane zarządzenie nr 82 MSW z dnia 15 listopada 1974 r., a w szczególności § 11 i 12 tegoż rozporządzenia.Niezależnie od powyższych wskazań należy zauważyć, iż małżonek zajmujący wspólnie mieszkanie, przydzielone drugiemu małżonkowi jako funkcjonariuszowi MO, nie nabywa statusu najemcy, zatem nie miałby legitymacji do żądania eksmisji małżonka, któremu przydzielono mieszkanie, przy założeniu dopuszczalności stosowania art. 37 ust. 3 pr. lok. do tej kategorii mieszkań. Jego uprawnienie do zajmowania lokalu jest pochodne i kształtuje się tak samo jak innych członków rodziny. Wynika to z przepisów powołanego art. 36 ust. 1 ustawy o służbie funkcjonariuszy MO i § 6 zarządzenia nr 82 MSW. Odróżniają one "uprawnionego" do mieszkania od członków jego rodziny, wśród których ostatnio wskazany przepis wyraźnie wymienia małżonka. Przepis art. 9 ust. 3 pr. lok., z mocy którego oboje małżonkowie są najemcami mieszkania, chociażby przydział lokalu nastąpił na rzecz jednego z nich, ma zastosowanie w razie przydziału mieszkania "pozostającego w dyspozycji terenowych organów administracji państwowej", a zatem należącego do kategorii prawnej lokali podlegających szczególnemu trybowi najmu, w której decyzję o przydziale wydają wskazane organy. Wymieniony przepis nie dotyczy zatem kategorii mieszkań przydzielonych dla funkcjonariuszy MO, w której decyzję o przydziale mieszkania wydają organy spraw wewnętrznych wskazane w § 11 zarządzenia nr 82 MSW i która obejmuje lokale pozostające w dyspozycji jednostek tego resortu (§ 3 zarządzenia).Z przytoczonych zasad na przedstawione pytanie należało udzielić odpowiedzi sformułowanej w sentencji uchwał,y.