I SA/Wa 1555/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia WSA Monika Nowicka Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Miasta W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], składającej się z działek oznaczonych numerami [...], [...], [...] i [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja Wojewody Mazowieckiego wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy: Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] orzekł o zwrocie na rzecz L. G. niezabudowanej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej w ewidencji gruntów działki z obrębu [...] o numerach : [...] o powierzchni [...] m. kw., [...] o powierzchni [...] m. kw., [...] o powierzchni [...] m. kw. oraz [...] o powierzchni [...] m.kw., będące częścią dawnej działki nr [...] z obrębu [...] oraz zobowiązał L. G. do zwrotu kwoty [...] zł na rzecz Miasta W. tytułem zwaloryzowanego odszkodowania. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że umową sprzedaży z dnia 28 kwietnia 1988 r.(Rep. [...]) zawartą w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Skarb Państwa nabył od L. G. nieruchomość położoną w W. przy ul [...], oznaczoną wówczas jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha z przeznaczeniem pod budowę kanału ściekowego ze strefą ochronną, zgodnie z decyzjami Zastępcy Naczelnika W. o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] i [...] z dnia [...] kwietnia 1985 r. W granicach lokalizacji znajdował się grunt o powierzchni [...] ha, zaś poza lokalizacją pozostawał grunt o powierzchni [...]ha, który został wywłaszczony na wniosek L. G. Pierwszy wniosek o zwrot części nieruchomości o powierzchni około [...] ha złożył L. G. w dniu 27 lutego 1998 r. Postępowanie z tego wniosku zakończyło się umorzeniem ( decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2001 r., nr [...] utrzymana w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...] ). Z ponownym wnioskiem o zwrot części nieruchomości, jako niezagospodarowanej na cel wywłaszczenia L. G. wystąpił w dniu 6 października 2004 r. Działki objęte wnioskiem o zwrot stanowią własność Miasta W. i dlatego w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, które są własnością miasta prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 §1 pkt 1 i 4 kpa ( uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03 ). W konsekwencji powyższego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki wyznaczył do rozpoznania sprawy niniejszej Starostę [...] Organ pierwszej instancji ustalił, że w wyniku podziału nieruchomości dokonanego przez Burmistrza W., zatwierdzonego decyzją tego organu z dnia [...] marca 2002 r., nr [...] powstały m.in. działki o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Podział ten miał na celu wydzielenie części nieruchomości przeznaczonych pod zrealizowaną przepompownię ścieków, układ komunikacyjny oraz części nieruchomości w związku ze zgłoszonymi roszczeniami byłego właściciela. Teren o zwrot którego występuje poprzedni właściciel gruntu L. G. stanowi działki nr : [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Starosta [...] ustalił również, że wywłaszczona nieruchomość w części została zagospodarowana na cel wywłaszczenia. Na działkach nr [...] i [...] z obrębu [...], zgodnie z pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia 24 maja 1988 r., wydanym na podstawie planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją nr [...] z [...] maja 1988 r., wybudowano przepompownię ścieków [...] wraz z przewodami tłocznymi i strefą ochronną. Według organu pierwszej instancji pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia 9 marca 2005 r., nr [...] dowodzi, że wywłaszczona nieruchomość pod inwestycję zamknęła się w ustalonych granicach, nie obejmujących działek [...] i [...] – wchodzących w skład wywłaszczonego terenu, objętego lokalizacją inwestycji, a oddziaływanie przepompowni [...] na środowisko ogranicza się tylko do posiadanego przez MPWiK terenu. Z pisma Urzędu W. z dnia 7 kwietnia 2004 r., nr [...] wynika, że na pozostały zwracany teren nie wydano pozwoleń na budowę. Starosta [...] ustalił, że z wywłaszczonej nieruchomości znajdującej się w granicach lokalizacji nie zagospodarowano terenu o powierzchni [...] m. kw. oraz terenu pozostającego poza lokalizacją o powierzchni [...] m.kw. Organ przytoczył orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące, że tylko wówczas dopuszczalny jest zwrot nieruchomości nabytych mocą umowy notarialnej w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdy zwrotowi podlegają również działki nabyte na cele wywłaszczenia. Pogląd taki wyrażono również w piśmiennictwie dotyczącym tego zagadnienia ( Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, G. Bieniek i inni, Wydawnictwo Zielona Góra 2000 r.). Starosta wskazał, że oględziny terenu przeprowadzone w dniu 1 lutego 2005 r. potwierdziły, że zwracany teren jest niezabudowany, niezagospodarowany, poza ogrodzeniem oczyszczalni ścieków, porośnięty trawą. W dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości tj. w dniu 27 lutego 1998 r. obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta W., zatwierdzony uchwałą Rady W. z dnia 28 września 1992 r., nr [...], który przewidywał, że przedmiotowy teren położony był w obszarze [...] o funkcjach mieszkaniowo-usługowo. Biorąc pod uwagę zapisy wymienionego powyżej planu Starosta [...] ocenił, że osoba ubiegająca się o zwrot nieruchomości ma możliwość zagospodarowania zwracanego gruntu poprzez realizację zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Tym samym według organu pierwszej instancji spełnione zostały wymogi art.137 ust.1 pkt1 i ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W. od opisanej powyżej decyzji Starosty [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonaną przez organ pierwszej instancji. W odniesieniu do zarzutu Prezydenta W. podniesionego w odwołaniu, że w dniu złożenia wniosku o zwrot nie obowiązywał plan zagospodarowania W. zatwierdzony uchwałą Rady W. z dnia 28 września 1992 r., lecz przedmiotowy teren objęty jest projektem planu, który przewiduje na tym terenie przebieg dróg publicznych, Wojewoda stwierdził, że obecnie obowiązujące przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym przewidując studium planu zagospodarowania przestrzennego wyróżniają jedynie uchwalony przez radę gminy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast wcześniejsze zaplanowanie przebiegu drogi publicznej w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego skutkuje dopiero jej wydzieleniem na wniosek właściciela bądź z urzędu w przypadku realizacji celu publicznego i przejściem w pierwszym przypadku z mocy prawa, w drugim przypadku w drodze wywłaszczenia własności na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, co dopiero pozwala na jej wybudowanie i z chwilą włączenia do eksploatacji zaliczenie do odpowiedniej kategorii drogi. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent W. w imieniu Miasta W., wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W skardze podniesiono, że w dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości tj. w dniu 6 października 2004 r. nie obowiązywał, jak przyjęły to organy obu instancji, plan zagospodarowania przestrzennego W., zatwierdzony uchwałą Rady W. z dnia 28 września 1992 r. Nie zachodziły zatem przesłanki z art.137 ust.1 pkt 2 i ust.2 ustawy o gospodarki nieruchomościami do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto skarżący podał, że aktualnie przedmiotowy teren objęty jest projektem planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie uchwały Rady W. nr [...] z dnia 27 czerwca 1995 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. Projekt planu przewiduje na tym terenie przebieg dróg publicznych, które powinny być wydzielone i nie powinny podlegać zwrotowi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wymaga podkreślenia, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie swej właściwości kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu organy administracji publicznej obu instancji orzekając o zwrocie działek byłemu właścicielowi uznały, że zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej określone w art.137 ust.1 pkt 2 i ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn.2004 r., Nr 262, poz.2603 ze zm.). Stosownie do art.137 ust.1 pkt 2 i ust.2 wymienionej ustawy :-"Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:..2)pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został realizowany. 2. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust.1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot". Zarówno Starosta [...], jak również Wojewoda Mazowiecki przyjęły, że wniosek o zwrot nieruchomości został złożony w dniu 27 lutego 1998 r. i w tej dacie obowiązywał miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzony Uchwałą Rady W. Nr [...] z dnia 28 września 1992 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym województwa warszawskiego Nr 15 z dnia 15 października 1992 r., poz.184 . Według zapisów tego planu działki objęte decyzją o zwrocie położone są w obszarze [...] o funkcji mieszkaniowo–usługowej. Skarżący natomiast kwestionując decyzje w sprawie zwrotu nieruchomości podaje, że w dacie złożenia wniosku o zwrot powyższy plan już nie obowiązywał, przy czym przyjmuje, jako datę złożenia wniosku dzień 6 października 2004 r., w której to dacie plan ten istotnie już nie obowiązywał, co wynika z pisma Urzędu Miasta W. z dnia 7 kwietnia 2005 r., nr [...] ( k.153 akt adm.). Zatem zasadniczą kwestią jest ustalenie, czy organy orzekające w sprawie słusznie przyjęły jako datę złożenia wniosku o zwrot nieruchomości dzień 27 lutego 1998 r. Z akt administracyjnych wynika, że były właściciel nieruchomości L. G. złożył pierwszy wniosek o zwrot nieruchomości do Wojewody [...] w dniu 27 lutego 1998 r. Postępowanie z tego wniosku zostało umorzone decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...] ( k.29), następnie uchylonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2000 r., nr [...] (k.65). Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] lutego 2001 r., nr [...] ponownie umorzył postępowanie z wniosku o zwrot z dnia 27 lutego 1998 r. i decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...] ( k. 89). W wyniku wniesienia skargi przez L. G. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem z dnia 3 listopada 2003 r. ( sygn. akt I SA 315/02) skarga została oddalona ( k.98-100). Z uzasadnienia Sądu wynikało, że zwrotowi podlegają tylko nieruchomości przejęte lub nabyte na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie tych przepisów, które zostały wymienione w art.216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a przepis ten nie wymieniał ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Należy zatem stwierdzić, że postępowanie z wniosku L. G. z dnia 27 lutego 1998 r. zakończyło się wskazanym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym nowelizacja art.216, co nastąpiło z dniem 22 września 2004 r. rozszerzyła krąg ustaw, do których miały zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli przepisy art.136 i 137 tej ustawy. Wówczas z wnioskiem o zwrot nieruchomości ponownie wystąpił L. G. w dniu 6 października 2004 r. I należy uznać, że ten wniosek był przedmiotem rozpoznania przez organy orzekające w sprawie zwrotu nieruchomości. Rację ma zatem skarżący, gdy twierdzi, że organy obu instancji nieprawidłowo przyjęły, że w dacie złożenia wniosku o zwrot obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego W., zatwierdzony Uchwałą Rady Miasta W. z dnia 28 września 1992 r. W następstwie błędnego przyjęcia, jako daty złożenia wniosku dnia 28 lutego 1998 r. , zamiast 6 października 2004 r. organy administracji naruszyły przepis prawa materialnego tj. art.137 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uzależniający zwrot nieruchomości od możliwości jej zagospodarowania zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie złożenia wniosku o zwrot. Okoliczność ta w oczywisty sposób miała wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy. Zauważyć też należy, że Starosta [...] ustalenia dotyczące wykorzystania na cel wywłaszczenia działek nr [...] i [...] objętych decyzją lokalizacyjną oparł jedynie na piśmie Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia 9 marca 2003 r., a nie przeprowadził rzetelnej oceny materiału dowodowego dotyczącego tej kwestii. Wskazane pismo jedynie dowodzi na jakich działkach została zrealizowana inwestycja – przepompownia ścieków [...] Natomiast z załącznika do decyzji Urzędu W. nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego przepompowni [...] – szkicu koncepcyjnego projektowanych obiektów budowlanych wynika, że oznaczone na tym szkicu granice inwestycji literami [...] obejmowały teren przepompowni, natomiast granice strefy ochronnej wyznaczała przerywana linia. W sprawie nie zostało bezspornie ustalone, czy położona w granicach lokalizacji inwestycji działki nr [...] i [...] znajdowały się w strefie ochronnej wyznaczonej " linią strefy ochronnej" na wspomnianym szkicu ( k.119 -117 i k.34 i dodatkowo k.40 akt adm.). Ponadto z decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [..] kwietnia 1987 r., nr [...] o lokalizacji inwestycji wynika, że decyzja lokalizacyjna obejmowała przepompownię ścieków wraz ze strefą ochronną i przewodami tłocznymi (k.7, 46, 48 akt adm.). Należy bowiem mieć na uwadze, że decyzja lokalizacyjna wydana została w oparciu o przepisy ustawy z 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 35, poz.185) i zgodnie z art.42 tej ustawy stanowiła m.in. o utworzeniu strefy ochronnej inwestycji. Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. ( Dz.U. Nr 24, poz. 92) określają, kiedy decyzja o ustanowieniu strefy ochronnej może być zmieniona ( §5), jak również sposób zagospodarowania strefy ochronnej ( §7). Sam fakt, że teren nie jest zabudowany i nie zagospodarowany nie oznacza, że nie stanowi strefy ochronnej. Okoliczność, czy na przedmiotowych działkach nr [...] i [...], jeśli znajdowały się w strefie ochronnej został zrealizowany bądź nie cel wywłaszczenia ma istotne znaczenie, dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak bowiem wynika z zebranego materiału dowodowego pozostałe działki nr [...] i [...] znajdowały się poza granicami lokalizacji inwestycji i zostały wykupione przez Skarb Państwa na wniosek właściciela ( protokół rozprawy wywłaszczeniowej z dnia 21 marca 1988 r.). Zwrot nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na wniosek właściciela w drodze umowy sprzedaży tj. działek nr [...] i [...] byłby możliwy, jak słusznie zauważył Starosta [...], o ile okazałoby się, że zwrotowi podlegają działki nr [...] i [...] nabyte na cel wywłaszczenia ( wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 1996 r., IV SA 1626/94, publ. ONSA 1997/1/42 i z dnia 26 lipca 2001 r., II SA/Gd 910/00, publ. ONSA 2002/4/148). Jednakże okoliczności te muszą być bezspornie i dokładnie ustalone przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit a i c i art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego znajduje uzasadnienie w art.200 powołanej ustawy.