II SA/Gl 908/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2008r. sprawy ze skargi H. K. i A. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]r. nr [...] 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał H. i A. K. usunięcie obiektu budowlanego składającego się z trzech metalowych kontenerów oraz przybudowanego garażu, położnego na działce nr [...] w Z. przy ul. [...]. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji decyzją z dnia [...] r. nr [...]. Skarga na tę decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/GL 1110/05. Upomnieniem z dnia [...] r., doręczonym [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wezwał zobowiązanych do wykonania obowiązku rozbiórki orzeczonego decyzją z dnia z [...] r., w terminie 7 dni. Wskazano, że nie wykonanie obowiązku pociągnie za sobą wszczęcie postępowania egzekucyjnego. W następnej kolejności wystawiony został tytule wykonawczy nr [...] z [...] r., skierowany do obojga małżonków, który opatrzono klauzulą o skierowaniu tytułu do egzekucji. W dniu [...] r. organ egzekucyjny wydał także postanowienie nr [...] o nałożeniu na zobowiązanych grzywny w kwocie [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Jako podstawa prawna postanowienia podany został przepis art. 64a § 1, art. 122 i 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r., nr 36 poz. 161 ze zm.).W postanowieniu jednocześnie wezwano zobowiązanych do wpłacenia grzywny na konto organu oraz pouczono o prawie wniesienia zarzutów przeciwko prowadzonej egzekucji jak również o prawie złożenia zażalenia na postanowienie. Postanowienie o nałożeniu grzywny wraz z tytułem wykonawczym zostało skarżącym doręczone w dniu [...] r. Zobowiązani wnieśli zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji. W uzasadnieniu podnieśli natomiast, że umową z dnia [...] r. darowali działkę nr [...] swojej córce A. K. Do zażalenia dołączono kopię umowy, potwierdzającą ten fakt. W § 3 umowy określono, że przedmiotem darowizny jest niezabudowana działka gruntu. Skarżący podkreślili, że darowizny dokonano przed wystawieniem tytułu wykonawczego i zawnioskowali o zmianę w tytule wykonawczym osób zobowiązanych, nadto zarzucili zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego i zakwestionowali zasadność decyzji orzekającej rozbiórkę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja orzekająca nakaz rozbiórki jest ostateczna i podlega wykonaniu, na tym etapie postępowania nie mają już zatem znaczenia zarzuty co do zasadności orzeczenia samego nakazu. Ze względu na charakter nałożonego obowiązku w sprawie mogły znaleźć zastosowanie tylko dwa środki egzekucyjne: grzywna w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze, z których grzywna co do zasady stanowi środek mniej uciążliwy. Organ nie podzielił także stanowiska skarżących, że nie są już oni zobowiązani do wykonania nakazu. Przyjęto, że zobowiązanym w pierwszej kolejności do wykonania rozbiórki jest inwestor (zgodnie z art. 38 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r.), którym są nadal skarżący. Nadto zawarta umowa dotyczy tylko niezabudowanej działki gruntu, nie wynika z niej natomiast aby przedmiotem darowizny były znajdujące się na działce obiekty budowlane. Zaś ustanowienie w umowie na rzecz skarżących dożywotniej służebności korzystania z działki umożliwia zobowiązanym wykonanie obowiązku. Podkreślono, że umowa została zawarta po doręczeniu upomnienia, zatem skarżący byli świadomi nieuchronnej egzekucji nakazanej rozbiórki. W skardze do sądu administracyjnego H. i A. K. wnieśli o uchylenie nałożonej na nich grzywny. W uzasadnieniu zarzucili, że działania organów godzą w ich interes. Nakładanie grzywny jest nieekonomiczne, albowiem pogarsza sytuację podmiotu zobowiązanego do poniesienia i tak wysokich kosztów rozbiórki. Zwrócono również uwagę, że grzywna została nałożona po dokonaniu aktu darowizny. Skarżący wskazali również, że czynią starania o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co umożliwi utrzymanie obiektu. Poddali w wątpliwość zasadność orzekania nakazu rozbiórki wobec obiektu, który nikomu nie przeszkadzał i nie stwarzał zagrożenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić skarżącym, że przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest kwestia legalności postanowienia wydanego w toku postępowania egzekucyjnego. Na tym etapie sprawy nie mogą zatem już być rozpatrywane zarzuty dotyczące zasadności samego obowiązku nałożonego decyzją ostateczną. Jak wyjaśnił to stronom organ odwoławczy, grzywna w celu przymuszenia nie ma także cech środka represyjnego, jest sankcją o charakterze egzekucyjnym. Oznacza to, że jej celem, zgodnie z nazwą, jest przymuszenie osoby zobowiązanej do wykonania obowiązku. W razie wykonania obowiązku nałożona a nieziszczona lub nieściągnięta grzywna podlega umorzeniu. Dla wszczęcia i prowadzenia egzekucji nie mają także znaczenia względy słuszności czy celowości, zgodnie z zasadą legalizmu, organy administracji zobowiązane są do egzekwowania nałożonych obowiązków i w tym zakresie nie działają w oparciu o uznanie. Zarzuty skargi oparte o tego rodzaju argumenty nie mogły zatem odnieść skutku. Za zasadny natomiast należy uznać zarzut dotyczący nałożenia grzywny już po wykazanym przez stronę fakcie zbycia nieruchomości, na której leży podlegający rozbiórce obiekt. Okoliczność ta ma w przekonaniu Sądu istotne znaczenie dla procedowania organów egzekucyjnych. Nietrafnie organ II instancji przyjął, że skoro zgodnie z przepisami prawa budowlanego obowiązek rozbiórki może być nałożony na inwestora, to skarżący jako inwestorzy nadal są zobowiązani do wykonania obowiązku rozbiórki, mimo zbycia prawa do nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy obiekt. Określając podmioty, do których może być skierowana decyzja, prawo materialne nie rozstrzyga skutków późniejszego zbycia obiektu objętego decyzją. W niniejszej sprawie doszło do przeniesienia prawa własności działki nr [...] w Z. Oznaczenie jej jako niezabudowanej nie ma wpływu na ograniczenie skutków wynikających z art. 47 i 48 kodeksu cywilnego. Mając na względzie charakter obiektu budowlanego posadowionego na działce należy przyjąć, że stanowi on część składową gruntu i jeden przedmiot własności wraz z działką. Takie stanowisko zajmują zresztą sami skarżący, którzy w zażaleniu skierowanym do organu odwoławczego zawnioskowali o zmianę w tytule wykonawczym osób zobowiązanych. Zastrzeżenia co do prawidłowości oznaczenia osób zobowiązanych w tytule wykonawczym podniesione zostały również w znajdującym się w aktach zarzucie w sprawie prowadzenia egzekucji z dnia [...] r. Zbycie obiektu, w stosunku do którego wydano nakaz rozbiórki skutkuje przejściem nałożonego obowiązku na następcę prawnego zobowiązanych. W toku postępowania egzekucyjnego skutek taki wynika z art. 30 § 4 k.p.a., znajdującego zastosowanie w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W konsekwencji należy przyjąć, że egzekwowany obowiązek przeszedł na następcę prawnego zobowiązanych, czyli obdarowaną. Nie bez znaczenia jest jednak data, w jakiej przejście to nastąpiło. W niniejszej sprawie miało to miejsce przed doręczeniem skarżącym tytułu wykonawczego, a zatem przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego (art. 5 § 5 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Do przypadków przejścia obowiązku na następcę prawnego zobowiązanego zastosowanie znajduje przepis art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przewiduje on, że w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych czynności egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Przepis ten reguluje sytuację, kiedy do następstwa prawnego i w konsekwencji przejścia obowiązku podlegającego egzekucji doszło w jej trakcie. Wówczas możliwe jest kontynuowanie egzekucji wobec następcy prawnego, przy zachowaniu w mocy dokonanych czynności egzekucyjnych. Jeżeli jednak następstwo prawne miało miejsce przed wszczęciem egzekucji, wówczas nie można jej wszczynać i prowadzić wobec dotychczasowych zobowiązanych. Nie można także uznać za pozostające w mocy dokonanych czynności egzekucyjnych. Stwierdziwszy fakt zbycia obiektu objętego nakazem rozbiórki organy winny prowadzić postępowanie egzekucyjne wobec następcy prawnego, w stosunku do którego należy wydać tytuł wykonawczy a następnie ewentualnie stosować środki egzekucyjne służące wyegzekwowaniu obowiązku. Z podanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania nie postanowiono ze względu na brak stosownego wniosku skarżących w tym zakresie.