I OSK 1020/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia del. WSA Wojciech Mazur Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Częstochowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 880/07 w sprawie ze skargi Gminy Częstochowa na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 lutego 2008r., sygn. akt II SA/Gl 880/07 oddalił skargę Gminy Częstochowa na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał , że na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 1977 r., w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz .U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64) nieruchomość położona w Częstochowie przy ul. [...] (obecnie [...] ), oznaczona na k.m. [...] jako działka nr [...] o powierzchni 0,0768 ha, stanowiąca współwłasność M. P., J. B., M. K., została nabyta na rzecz Skarbu Państwa. Celem wywłaszczenia była budowa ośrodka usługowego w dzielnicy [...] w Częstochowie, zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta Częstochowa nr [...] z dnia [...] listopada 1976 r. Za wywłaszczoną nieruchomość ustalono odszkodowanie ówcześnie w kwocie [...] zł, obejmujące wartość składnika rolnego i budowlanego. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 1999 r. współwłaściciele wywłaszczonej nieruchomości wystąpili o jej zwrot. Jak wynika z akt sprawy, działka nr [...] weszła w skład nowoutworzonej działki nr [...] na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Częstochowa z dnia [...] kwietnia 1998 r. W wyniku oględzin przeprowadzonych dnia [...] września 1999 r. ustalono, że dawna działka nr [...] stanowi aktualnie część terenu, na którym częściowo położona jest rozpoczęta budowa wielopoziomowego parkingu, zaś na pozostałej części znajdują się schody kładki napowietrznej nad trasą szybkiego ruchu Warszawa-Katowice, zieleń urządzona i chodnik dla pieszych. Prezydent Miasta Częstochowa decyzją z dnia [...] października 1999 r. nr [...] odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości, uznając że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wskazano też, że przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste decyzją Prezydenta z dnia [...] kwietnia 1978 r., nie został jednak zawarty w tej kwestii stosowny akt notarialny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] uchyliło powyższe rozstrzygnięcie przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że działka nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, t.j. pod budowę ośrodka usługowego. Zauważono także, że będące podstawą wywłaszczenia nieruchomości zarządzenie Prezydenta Miasta Częstochowa z dnia [...] listopada 1976 r., nr [...], dotyczyło zatwierdzenia miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów ośrodka usługowego i zabudowy mieszkaniowej dzielnicy [...] w Częstochowie w rejonie ulic [...],[...],[...] , [...] i [...], a objęte tym planem grunty leżą po przeciwnej stronie byłej ul. [...] niż przedmiotowa działka. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Częstochowa decyzją z dnia [...] lutego 2000 r. Nr [...] odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Podał, że wnioskodawcy domagają się zwrotu całej wywłaszczonej działki, natomiast część tej działki weszła w skład pasa drogowego [...] (dawnej ul. [...]) i na tej części znajdują się schody prowadzące z kładki napowietrznej, stanowiącej element obsługi ruchu. Obowiązujący w dacie wykupu plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał budowę trasy DK-1 i działka została w części na ten cel wykorzystana. Zwrot tej części nie jest zatem możliwy. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że celem wywłaszczenia, podanym w akcie notarialnym, była budowa ośrodka usługowego. Teren wymieniony w zarządzeniu Prezydenta nr [...] dotyczy jednak terenu położonego po przeciwnej stronie dawnej ulicy [...]. W związku z tym cel wywłaszczenia na przedmiotowej działce w ogóle nie mógł być realizowany i dla celu określonego w umowie sprzedaży działka była zbędna. Wykorzystanie części działki na potrzeby drogi nie może stanowić podstawy odmowy zwrotu nieruchomości, a w sprawie istnieją przesłanki z art. 137 ustawy o gospodarce gruntami. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2002 r. sygn. akt. II SA/Ka 939/00 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach oddalił skargę Gminy Częstochowa na decyzję Wojewody Śląskiego. Wskazano, że prawo użytkowania wieczystego działki [...] nie zostało ujawnione w księdze wieczystej. O celu wywłaszczenia przesądza treść zawartej umowy sprzedaży. Budowa ośrodka usługowego, zgodnie z powoływanym w sprawie zarządzeniem nr [...] była zaplanowana po przeciwnej stronie ulicy, a zatem cel wywłaszczenia już w dacie jego dokonania nie był możliwy do zrealizowania, nie został on także zrealizowany w ciągu 7 lat od nabycia. Spełnione zatem zostały ustawowe przesłanki do zwrotu nieruchomości. Rozpoczęcie budowy garażu wielopoziomowego na działce jest w sprawie bez znaczenia. Na dopuszczalność zwrotu nie ma także wpływu fakt wykorzystania części działki pod drogę. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji w dniu [...] maja 2002 r. wystąpił do wnioskodawców o jednoznaczne sprecyzowanie, czy domagają się oni zwrotu całej dawnej działki nr [...] o powierzchni 0,0768 ha czy też jej części położonej poza pasem drogowym [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2002 r. strony podały, że wyrażają zgodę na zwrot tej części działki, która znajduje się poza pasem drogowym. W związku z powyższym dokonano podziału działki nr [...] i wydzielenia z niej działki o nr [...] o pow. 591 m2, przeznaczonej do zwrotu. Następnie decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...] Prezydent Miasta Częstochowa orzekł o zwrocie działki nr [...] o pow. 591 m2 oraz zobowiązał właścicieli do zwrotu na rzecz Gminy kwoty [...] zł, tytułem 50 % ceny wolnorynkowej nieruchomości w wysokości [...] zł oraz [...] zł tytułem wzrostu wartości nieruchomości w wyniku działań podjętych po wywłaszczeniu. Wartość nieruchomości oraz wartość nakładów zostały obliczone na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego. Organ przyjął, że wzniesiona na działce część garażu zwiększa jej wartość. Uwzględniając odwołanie stron, Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że wymaga ustalenia, czy nakłady faktycznie wpłynęły na wzrost wartości nieruchomości. Zarówno bowiem rzeczoznawca jak i organ przyjęli, że sam fakt nakładów zwiększa wartość nieruchomości, nie ocenili natomiast jak poczynione zainwestowanie wpływa na wartość działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, prawomocnym wyrokiem z dnia 3 października 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 3164/03 oddalił skargę Gminy Częstochowa na decyzję organu odwoławczego. Następnie Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] wyłączył od udziału w sprawie Prezydenta Miasta Częstochowa wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej i wyznaczył Starostę Częstochowskiego jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Natomiast spadkobiercy zmarłego M. K. podtrzymali złożony przez niego wniosek i żądanie zwrotu nieruchomości. Starosta Powiatowy ustalił, że na dzień [...] czerwca 2002 r. obowiązujący ówcześnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej w Częstochowie nr [...] z dnia [...] czerwca 1978 r., zmienionej uchwałą Rady Miasta Częstochowy z dnia [...] października 1994 r. nr [...], przewidywał dla nieruchomości położenie w strefie reurbanizacji osiedli z funkcją dominującą mieszkaniowo-usługową (11.07-3). Sporządzony został także operat szacunkowy. Rzeczoznawca ustalił, że wartość rynkowa nieruchomości na dzień wywłaszczenia wynosiła [...] zł, zaś według stanu na dzień zwrotu [...] zł, wobec czego stwierdzono zmniejszenie wartości o [...] zł. W dacie wywłaszczenia nieruchomość była użytkowana jako jednorodzinna zabudowa mieszkaniowa z usługami (handel), leżała w bezpośrednim sąsiedztwie drogi szybkiego ruchu. Aktualnie graniczy z drogą publiczną będącą drogą krajową, nie posiada bezpośredniego wjazdu. Na działce znajduje się część żelbetowej konstrukcji garażu wielopoziomowego. Budowa została przerwana a konstrukcja poddana jest działaniu niszczących czynników. Garaż zajmuje ok. 58,5% działki. Roboty przeprowadzone na działce oceniono jako skutkujące obniżeniem jej wartości, albowiem wprowadziły one istotne ograniczenia w samodzielnym użytkowaniu nieruchomości. Dla ustalenie wartości zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Organ I instancji dokonał waloryzacji wypłaconego odszkodowania za działkę i przeprowadził rozprawę administracyjną, z udziałem Gminy Częstochowa. Do sporządzonego operatu Gmina Częstochowa wniosła zastrzeżenia pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. zarzucając, że biegły nie obliczył wartości nakładów na działkę, co ma znaczenie dla wyliczenia kwoty odszkodowania zwracanego przez wnioskodawców oraz wyliczył zbyt niską aktualną cenę gruntu w tym rejonie miasta. Na żądanie organu rzeczoznawca ustosunkował się do tych zarzutów wyjaśniając, że zgodnie z art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustaleniu podlega wartość nieruchomości a nie wartość nakładów na nieruchomość. Natomiast dobór działek porównawczych został przeprowadzony z uwzględnieniem zmian w zagospodarowaniu terenów przyległych. Wobec tego jako najbardziej porównywalne dla wycenianej nieruchomości przyjęto transakcje dotyczące nieruchomości zabudowanych domami mieszkalnymi i położonych przy głównych ulicach miasta. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Starosta Częstochowski orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w Częstochowie przy. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 591 m2 oraz zobowiązał właścicieli do zwrotu na rzecz Gminy Częstochowa kwoty [...] zł. tytułem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, pomniejszonego o kwotę zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek działań podjętych po wywłaszczeniu. W uzasadnieniu podano, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Nie została ona wykorzystana na cel wywłaszczenia. Zgodnie z art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwrot części nieruchomości jest możliwy, jeśli przylega ona do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot albo istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie złożenia wniosku o zwrot. Działka nie przylega do działek wnioskodawców, jednak możliwe jest jej zagospodarowanie na cele wskazane w planie obowiązującym w dacie złożenia wniosku. Działka nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, jednakże można go zapewnić poprzez ustanowienie służebności przez działki sąsiednie, przyległe do dróg. Odnośnie wartości działki i wysokości kwoty zwracanego odszkodowania podano, że zgodnie z art. 140 ust. 4 ustawy, waloryzowane odszkodowanie podlega zmniejszeniu lub zwiększeniu, jeżeli na skutek działań podjętych po wywłaszczeniu doszło do zmniejszenia lub zwiększenia wartości nieruchomości, przy czym nie uwzględnia się zmian wynikających ze zmian przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Organ przyjął, że na skutek prac rozpoczętych na nieruchomości jej wartość uległa obniżeniu, albowiem powstała żelbetowa konstrukcja ogranicza możliwości gospodarowania nieruchomością. Sporządzony operat oceniono jako prawidłowy. Odwołanie od decyzji wniosła zarówno Gmina Częstochowa jak i wnioskodawcy. Gmina zarzuciła, że zwrot działki nr [...] jest niezgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniosła, że nie jest uzasadnione stanowisko organu, jakoby istniała możliwość zagospodarowania działki zgodnie z planem obowiązującym w dacie złożenia wniosku. O takiej możliwości mogłaby rozstrzygnąć tylko decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nie zgodzono się także z tezą, że istniejąca zabudowa obniża wartość działki. Natomiast wnioskodawcy zażądali przeprowadzenia przez organ postępowania skutkującego zapewnieniem działce dostępu do drogi. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Śląski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji przyjmując, że na wywłaszczonej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Obecnie na działce znajduje się część konstrukcji niedokończonego garażu wielopoziomowego. Zgodnie z art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwrot części nieruchomości wywłaszczonej jest możliwy, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot. Ustalono, że działka znajdowała się w strefie reurbanizacji osiedli z funkcją dominującą: mieszkaniowo- budowlaną. Przyjęto, że brak dostępu bezpośredniego do drogi nie wyklucza zagospodarowania zgodnie z planem, albowiem dostęp do drogi jest możliwy poprzez ustanowienie służebności gruntowej przechodu i przejazdu poprzez sąsiednie nieruchomości przylegające do ul. [...] i [...]. Żądanie, aby o możliwości zagospodarowania rozstrzygać w drodze decyzji o warunkach zabudowy nie znajduje uzasadnienia w prawie. Odnosząc się do warunku postawionego przez wnioskodawców, wskazano na art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Żądanie zapewnienia działce dostępu do drogi nie znajduje zatem podstaw. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina Częstochowa wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego jako naruszającej art. 136 ust. 3 i 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, 28, 77 § 1, 80 i 138 k.p.a. Podniosła, że zagospodarowanie zwracanej działki zgodnie z planem obowiązującym w dacie złożenia wniosku wymaga dostępu do drogi publicznej. Wojewoda nie wskazał po jakich działkach dojazd miałby się odbywać. W ocenie Gminy zapewnienie dojazdu nie jest możliwe, albowiem sąsiednie działki zajęte są pod konstrukcję garażu. Gmina zarzuciła, że organ nie odniósł się do jej zarzutów dotyczących operatu szacunkowego a rzeczoznawca nie wskazał, co wpłynęło na obniżenie wartości działki. Działka została de facto trwale zagospodarowana na inny cel niż wskazany w wywłaszczeniu, zagospodarowania tego nie można usunąć, zatem zwrot nie jest możliwy. W tym zakresie powołano się na wyrok NSA z dnia 22 marca 2006 r. sygn. I OSK 623/05. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 lutego 2008r., sygn. akt II SA/Gl 880/07 oddalił skargę Gminy Częstochowa. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że będąca przedmiotem postępowania nieruchomość została zbyta przez właścicieli na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o przepis art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 10, poz. 64 ze zm.). Zgodnie z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), do takiego nabycia odpowiednie zastosowanie znajdują także normy regulujące zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Zgłoszone żądanie zwrotu podlegało zatem rozpatrzeniu w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulujące zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 tej ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Zbędność nieruchomości dla celu wywłaszczenia ustala się w oparciu o art. 137 ust. 1 ustawy. W tym jednak względzie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach w wyroku z dnia 28.01.2002 r. Sygn.akt. II SA/ Ka 939/00, oddalając skargę Gminy Częstochowa na decyzję Wojewody Śląskiego wydaną w przedmiocie zwrotu przyjął, że przesłanka zwrotu została w sprawie spełniona. Orzeczenie to, zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wiąże zarówno organy administracji jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie. W przypadku, gdy zwrotowi może podlegać tylko część wywłaszczonej nieruchomości, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, zastosowanie znajduje art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Znajduje on zastosowanie w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492), obowiązującym od dnia 22 września 2002 r. Zgodnie z tym przepisem, zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości m.in. jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot. W niniejszej zaś sprawie skarżąca Gmina podnosiła, że możliwości takiej nie ma, plan przewidywał bowiem dla terenu, na którym położona jest zwracana działka przeznaczenie na cele reurbanizacji osiedli z dominująca funkcją mieszkaniowo-usługową. Dla realizacji takiej funkcji niezbędny jest dostęp działki do drogi publicznej. Tymczasem działka takiego bezpośredniego dostępu nie ma a zapewnienie go poprzez ustanowienie służebności drogowej nie jest możliwe ze względu na istniejące zagospodarowanie działek przyległych konstrukcją nieukończonego garażu. Abstrahując od kwestii możliwości ustanowienia służebności, która należy do właściwych w tej sprawie organów, Sąd wskazał, że na działce znajduje się aktualnie część obiektu budowlanego, powstała w oparciu o pozwolenie na budowę. Oznacza to więc, że działka nie tylko może, ale wręcz została zagospodarowana w sposób zgodny z planem obowiązującym w dacie złożenia wniosku o zwrot. Niezależnie od tego, znajdujące się w aktach mapy terenu nie wykluczają w sposób jednoznaczny, nawet w istniejącym stanie faktycznym, możliwości zapewnienia obsługi komunikacyjnej działki. Zwrot wywłaszczonej nieruchomości wiąże się dla poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z obowiązkiem zwrotu Gminie uzyskanego odszkodowania. Odszkodowanie to podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu. W odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych przed 5 grudnia 1990 r. w razie ich zwrotu zwracane odszkodowanie nie może przekroczyć 50 % aktualnej wartości nieruchomości. Jeżeli zwrotowi podlega część nieruchomości, zwracaną kwotę ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. Nadto art. 140 ust. 4 ustawy reguluje skutki działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po wywłaszczeniu, wpływających na jej wartość. Wówczas zwracane zwaloryzowane odszkodowanie powiększa się lub pomniejsza o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Dla ustalenia różnicy wartości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia i stan nieruchomości z dnia zwrotu, przy czym nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. To ostatnie zastrzeżenie powoduje, że za prawidłową należy uznać praktykę przyjętą przez rzeczoznawcę sporządzającą operat szacunkowy, polegającą na doborze działek porównawczych odpowiadających funkcjom i cechom przedmiotowej działki wedle stanu sprzed wywłaszczenia. Analizą objęto rynek nieruchomości gruntowych położonych na terenie Częstochowy, przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej. Do porównania przyjęto 23 transakcje nieruchomościami o podobnych cechach, a różnice skorygowano odpowiednimi współczynnikami. W skardze Gmina podnosiła, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących prawidłowości operatu i ustaleń co do wartości nieruchomości. Istotnie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak rozważań na ten temat, Wojewoda stwierdza jedynie w jego konkluzji, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem procesowym i materialnym. Stanowisko takie prezentuje także w odpowiedzi na skargę. W ocenie Sądu praktyka taka narusza zasady sporządzania uzasadnień decyzji administracyjnych, nie może jednak zostać uznana w niniejszej sprawie za naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego czy naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy podzielił bowiem stanowisko, że istniejące zagospodarowanie działki, dokonane po jej wywłaszczeniu, zmniejszyło jej wartość. Wnioski takie akceptuje również Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Powstała konstrukcja, w świetle doświadczenia życiowego, stanowi ograniczenie dla właścicieli. Mogą oni w drodze stosownych postępowań i powództw doprowadzić ewentualnie do usunięcia zabudowy lub wykupienia działki, mogą także zgodzić się na jej sprzedaż czy inną formę udostępnienia pod realizację rozpoczętej inwestycji. Katalog możliwych sposobów korzystania z działki jest jednak faktycznie ograniczony lub uwarunkowany uprzednimi procedurami porządkującymi stan faktyczny. W konsekwencji za prawidłowe należy uznać obniżenie wysokości zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi o kwotę odpowiadającą różnicy wartości nieruchomości z dnia wywłaszczenia i z dnia zwrotu. Konstrukcja przyjęta w art. 140 ust. 4 ustawy niewątpliwie nie pozwala na utożsamienie wartości nakładów z kwestią wzrostu wartości nieruchomości. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, gdy poczynione nakłady nie wpływają pozytywnie na nieruchomość, jak to ma miejsce w kontrolowanym przypadku. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska Gminy, że przyjęta przez organy teza o ograniczeniu możliwości samodzielnego zagospodarowania działki poprzez znajdującą się na niej budowlę, skutkuje brakiem możliwości zwrotu działki. Ograniczenia te mogą wpływać na wartość działki, jak w niniejszym przypadku, nie decydują jednak o dopuszczalności zwrotu. Tę determinuje przesłanka możliwości zagospodarowania zgodnie z planem, a nie przesłanka braku ograniczeń faktycznych w swobodnym decydowaniu przez właściciela o sposobie zagospodarowania działki. Żaden przepis prawa mający zastosowanie w sprawie nie łączy także kwestii dopuszczalności zwrotu z charakterem zagospodarowania zrealizowanego poza celem wywłaszczenia. Przytoczona w skardze teza z wyroku NSA w sprawie o sygn. I OSK 623/05 nie może stanowić podstawy normatywnej do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Stanowisko wyrażone w tym wyroku mogłoby uzasadniać odmowę zwrotu, gdyby trwałe zagospodarowanie wykluczało zagospodarowanie działki zgodnie z planem obowiązującym w dacie złożenia wniosku o zwrot, w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. W ocenie Sądu nie znajdują również potwierdzenia w materiale sprawy zarzuty dotyczące naruszeń art. 7, 77 § 1 i 28 kpa, w istocie nieuzasadnione w treści skargi. Gmina brała udział w czynnościach procesowych organów, były jej doręczane wszystkie pisma i orzeczenia, zaś zebrany w sprawie materiał jest dostateczny do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasta Częstochowa reprezentowana przez radcę prawnego, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 136 § 3 w zw. z art. 137 i art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego błędne zastosowanie w zakresie uznania, że brak dostępu działki do drogi publicznej nie ma znaczenia, jak również przyjęcie, że nie ma znaczenia fakt, iż zagospodarowanie działki poprzez istniejące budowle, uniemożliwia samodzielne zagospodarowanie działki i w konsekwencji jej zwrot. Jak zaznaczono, organ w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących prawidłowości i ustaleń co do wartości nieruchomości i przyjęcie, że istniejące zagospodarowanie działki zmniejszyło jej wartości. Zarzucając powyższe skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji bez dostatecznej ku temu podstawy zaaprobował wadliwy pogląd Starosty Częstochowskiego oraz Wojewody Śląskiego w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Będąca przedmiotem postępowania działka znajdowała się w sferze reurbanizacji osiedli z dominującą funkcją mieszkaniowo-usługową. Dla realizacji takiej funkcji zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot niezbędny jest dostęp działki do drogi publicznej. Tymczasem działka takiego bezpośredniego dostępu nie ma a zapewnienie go poprzez ustanowienie służebności drogowej nie jest możliwe ze względu na istniejące zagospodarowanie działek przyległych konstrukcją nieukończonego garażu. Na działce znajduje się bowiem część obiektu budowlanego, który wyklucza w sposób jednoznaczny możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej działki. Zagospodarowanie częścią żelbetonowej konstrukcji garażu wielopoziomowego uniemożliwia samodzielne zagospodarowanie działki skutkując brakiem możliwości zwrotu działki. W świetle powyższego zaakceptowanie przez Sąd I instancji wadliwych ustaleń stanu faktycznego spowodowało w konsekwencji aprobatę dla niewłaściwego zastosowania art. 136 § 3 w zw. z art. 137 i art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez organy administracji publicznej. Skutek ten był następstwem błędnej wykładni tych przepisów dokonanej przez Starostę Częstochowskiego oraz Wojewodę Śląskiego, której Sąd nie zakwestionował. Przyjęta zaś interpretacja pozostaje w sprzeczności z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 623/05. Ponadto, w ocenie skarżącej Sąd niedopatrzył się naruszenia zasady sporządzenia uzasadnienia decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji administracyjnej odzwierciedla proces myślowy składu orzekającego przed, a nie po wydaniu decyzji. Brak w uzasadnieniu odniesienia organu odwoławczego w zaskarżonej decyzji do zarzutu odwołania dotyczącego prawidłowości operatu i ustaleń co do wartości nieruchomości oznacza, że Wojewoda Śląski orzekając nie miał ich na względzie, a więc, że popełnił uchybienie, które miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na czelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania która w sprawie nie zachodzi .Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. W myśl art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.)skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2/naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisów art.136 § 3 w związku z art.137 i art. 140 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r.,Nr 261,poz.2603 ze zm.).Błędne zastosowanie powiązane zostało z uznaniem iż brak dostępu do drogi publicznej nie ma znaczenia, że istnieje możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej działki oraz że nie ma znaczenia to, że aktualne zagospodarowanie działki uniemożliwia samodzielne jej zagospodarowanie i w konsekwencji zwrot. W świetle powołanych jako naruszone przepisów wskazane zarzuty są bezpodstawne. Nie wprowadzają one innych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (dostęp do drogi publicznej, możliwość obsługi komunikacyjnej działki, możliwość samodzielnego zagospodarowania działki) niż wskazane w art. 137 ust. 1 u.g.n., przeciwnie przepis art. 139 stanowi że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie , w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Zasadnie stwierdził Sąd I instancji iż żaden przepis prawa mający zastosowanie w sprawie nie łączy kwestii dopuszczalności zwrotu z charakterem zagospodarowania zrealizowanego poza celem wywłaszczenia. W skardze kasacyjnej dodatkowo zaznaczono, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących prawidłowości i ustaleń co do wartości nieruchomości i przyjął że istniejące zagospodarowanie działki zmniejszyło jej wartość. Taki zarzut ma charakter procesowy ale brak jego sprecyzowania w postaci zarzutu skargi kasacyjnej i wskazania jakie to przepisy procedury sądowoadministracyjnej zostały naruszone nie pozwala na ocenę jego zasadności. Zarzut błędnej wykładni art. 140 nie może się ostać w sytuacji gdy pełnomocnik nie wyjaśnia na czym ta błędna wykładnia przepisu materialnoprawnego miałaby polegać a ustaleniom i wykładni dokonanej przez Sąd nie można zarzucić nieprawidłowości .Prawidłowość przeprowadzonej wykładni potwierdza także przepis art. 140 ust.2 u.g.n. przewidujący m.in. sytuację gdy nie można określić wartości rynkowej zwracanej nieruchomości. Zważywszy zatem, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.