II SA/Łd 78/08

Dnia 3 marca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska, Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej dodatku do zasiłku rodzinnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta Ł. przyznał J.J. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na córkę A.J. w wysokości 400 zł miesięcznie, w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. Od decyzji tej wnioskodawczyni nie złożyła odwołania. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 104, 163 kpa oraz art. 4, 5 ust. 1, 6, 10 ust. 5 pkt 2, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. Nr 130, poz. 903), Zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. Nr 803/V/07 z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie upoważnienia pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń rodzinnych, a także do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach, po ponownym rozpatrzeniu sprawy zmienił własną decyzję z dnia [...] r. Nr [...] w części dotyczącej okresu przyznania prawa do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w ten sposób, że przyznał J. J. od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 lipca 2007 r. dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na córkę A. J. W uzasadnieniu, organ I instancji wskazał, iż art. 10 ust. 5 pkt 2 w brzmieniu obowiązującym od dnia 6 lipca 2007 r., a więc od momentu nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nie przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka lub opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego osoba ta pozostawała w stosunku pracy przez okres krótszy niż 6 miesięcy. Na podstawie załączonych dokumentów, a więc zaświadczenia od pracodawcy o okresie zawartej umowy i terminie udzielonego urlopu wychowawczego stwierdzono, że wnioskodawczyni świadczy pracę w formie umowy zlecenia. Umowa zlecenia jest umową cywilno – prawną, unormowaną w Kodeksie cywilnym, do której nie mają zastosowania przepisy Kodeksu Pracy. Zawarcie umowy zlecenia nie skutkuje nawiązaniem stosunku pracy. Z uwagi więc na to, że nie została spełniona przesłanka z art. 10 ust. 5 pkt 2 znowelizowanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nie będzie przysługiwał stronie od dnia 1 sierpnia 2007 r. W odwołaniu od powyższego orzeczenia, J. J. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji z dnia [...] r. Zdaniem odwołującej, organ orzekający naruszył art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych i błędnie zinterpretował art. 10 ust. 5 pkt 2 tej ustawy, poprzez zdefiniowanie "stosunku pracy" z odwołaniem się do Kodeksu pracy. Decyzja organu I instancji, została wydana bez uprzedniego wszczęcia postępowania i uczestnictwa strony. Pozbawia ona odwołującą prawa nabytego na mocy prawomocnej decyzji administracyjnej. W przekonaniu J. J. w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek przewidzianych w art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która uzasadniałaby zmianę wydanej wcześniej decyzji. Art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "stosunku pracy", o którym mowa w art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednakże dla potrzeb tej ustawy art. 3 pkt 22 definiuje pojęcie zatrudnienia lub inną pracę zarobkową, wskazując, że należy przez to rozumieć wykonywanie pracy także na podstawie umowy zlecenia, którą odwołująca jest związana z pracodawcą. Według strony, ustawa o świadczeniach rodzinnych nie rozróżnia świadczeniobiorców na zatrudnionych w oparciu o umowę cywilnoprawną, uregulowaną Kodeksem cywilnym i zatrudnionych na podstawie umowy, co do której ma zastosowanie Kodeks pracy, zwłaszcza, że umowa o pracę uregulowana w Kodeksie pracy stanowi także umowę cywilno-prawną. Równość tych umów dla potrzeb ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób bezpośredni określa art. 3 pkt 22. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 4, 5 ust. 1, 6, 10 ust. 5 pkt 2, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 130, poz. 903) utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i wydał decyzję odpowiadającą przepisom prawa. Z akt sprawy wynika bowiem, że J. J. świadczy pracę w formie umowy-zlecenia od dnia 1 października 2005 r. na czas nieokreślony. W okresie od dnia 28 grudnia 2006 r. do dnia 27 grudnia 2008 r. przebywa na urlopie wychowawczym. Przed zmianą treści przepisu art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czyli przed dniem 6 lipca 2007 r. wnioskodawczyni przysługiwał dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Natomiast zgodnie z treścią obecnie obowiązującego art. 10 ust. 5 pkt 2 dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko A.J. od 1 sierpnia 2007 r. nie przysługuje, ponieważ umowa zlecenia jest umową cywilnoprawną uregulowaną w Kodeksie Cywilnym, do której nie mają zastosowania przepisy Kodeksu pracy. Zawarcie umowy zlecenia nie skutkuje bowiem nawiązaniem stosunku pracy. Z tego też względu J.J., w ocenie Kolegium, nie spełniała przesłanek art. 10 ust. 5 pkt 2 znowelizowanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie organ II instancji poinformował odwołującą, iż w trybie art. 30 ustawy zostanie wszczęte postępowanie w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, J. J. wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzyła zarzuty z odwołania od decyzji organu I instancji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż wskazane w skardze. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powołanych przepisów Sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, a więc jego zgodność z przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, regulującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W niniejszej sprawie, przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. zmieniającą decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. w części dotyczącej okresu przyznania dla J.J. dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w ten sposób, że wskazany dodatek na córkę A.J. został przyznany na okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 lipca 2007 r. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm), który w dacie podjęcia decyzji stanowił, iż organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne -ust. 1. Zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody - ust. 1a. W sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - ust. 2. Przytoczony wyżej przepis określa ściśle przypadki uzasadniające zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo. Organ właściwy może bez zgody strony wzruszyć decyzję ostateczną tylko wówczas, gdy wykaże, że: 1. zmianie uległa sytuacja rodzinna zainteresowanego, 2. zmianie uległa sytuacja dochodowa rodziny zainteresowanego, 3. członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, 4. zainteresowany nienależnie pobrał świadczenie rodzinne. W przekonaniu Sądu, wykładnia systemowa nakazuje uwzględniać przepis art. 32 ze wszystkimi jego jednostkami redakcyjnymi. I tak, w ust. 1 ustawodawca umożliwił właściwemu organowi zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej bez zgody strony, gdy wystąpi przynajmniej jeden z przypadków wymienionych w punktach od 1 do 4. Z kolei, w dodanym do art. 32 ustawą z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 109, poz. 747) – ust. 1a, który wszedł w życie z dniem 6 lipca 2007 r.- ustawodawca wskazał, iż zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Wywodząc zatem a contrario z ust. 1a art. 32 zmiana decyzji na niekorzyść strony we wszystkich innych przypadkach niż wskazane w punktach 1-4, wymaga zgody strony. W rozpoznawanej sprawie, bezspornym jest, iż organ I instancji w oparciu o komentowany wyżej przepis zmienił własną decyzję z dnia [...] r. o przyznaniu J.J. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w zakresie okresu, na jaki przyznał wnioskowane świadczenie, powołując się na nowelizację art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem organu, zgodnie z obowiązującym od dnia 6 lipca 2007 r. brzmieniem art. 10 ust. 5 pkt 2 dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko A.J. nie przysługiwał stronie, ponieważ umowa zlecenia jest umową, do której nie mają zastosowania przepisy Kodeksu pracy. Jej zawarcie nie skutkuje bowiem nawiązaniem stosunku pracy. Zdaniem Sądu, wskazana przez organ przesłanka zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której J.J. nabyła prawo do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, nie mieści się w żadnym z omówionych w punktach 1-4 przypadków. Wobec tego, by mówić o możliwości zmiany takiej decyzji organ powinien dysonować zgodą strony na jej zmianę, zwłaszcza, że zmiana miała być dla J. J. niekorzystna. Pierwotnie świadczenie zostało przyznane skarżącej na okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r., zaś po zmianie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 lipca 2007 r. Tymczasem, analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż organ w dacie wydawania spornego rozstrzygnięcia taką zgodą nie dysponował. W aktach sprawy brak jest bowiem jakiegokolwiek dokumentu, z którego można by wywieść zgodę J.J. na zmianę przedmiotowej decyzji. Dlatego też samowolna jej zmiana świadczy, w ocenie składu orzekającego, o rażącym naruszeniu art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Niezależnie od powyższego uchybienia, które już samo w sobie mogłoby stanowić podstawę wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, trzeba jeszcze zwrócić uwagę, na okoliczność, która jak się wydaje uszła uwadze organów orzekających, iż przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych była decyzja administracyjna, która już wygasła, albowiem w dacie orzekania przez organy administracyjnego, J. J. nie korzystała już z przyznanego świadczenia. W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] r. zmienił ostateczną decyzję z dnia [...] r., która przyznawała stronie świadczenie na okres zasiłkowy trwający od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. Postępowanie administracyjne w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej przyznającej świadczenia rodzinne może dotyczyć jedynie aktu administracyjnego będącego w obrocie prawnym. Celem takiego postępowania jest bowiem wyeliminowanie decyzji (lub jej części), wywołującej określone skutki prawne (tworzącej określony stan prawny). Nie chodzi tu natomiast o usunięcie konsekwencji prawnych wywołanych przez nieobowiązujące rozstrzygnięcie. Przewidziana w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych decyzja weryfikująca jest więc aktem administracyjnym, którego cechą jest to, że wywołuje skutek prawny od momentu wydania lub od momentu wskazanego w jego rozstrzygnięciu, co do uzyskanego przez stronę prawa do świadczenia rodzinnego w okresie, gdy strona z tego prawa korzysta. Przyjęcie odmiennego stanowiska w tym zakresie prowadziłoby, w ocenie składu orzekającego, do naruszenia pewności obrotu prawnego i poważenia zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 6, 7, 8 kpa). Na marginesie powyższych uwag, godzi się jeszcze podnieść, że stwierdzone przez Sąd uchybienia, jakie miały miejsce w toku postępowania przed organem I instancji, nie zostały dostrzeżone także przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., które jako organ II instancji zobligowane było do ponownego rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Utrzymując w mocy orzeczenie pierwszoinstancyjne, Kolegium naruszyło wspomniany wyżej art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale także art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Reasumując, wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ze wskazanymi wyżej wadami stanowi powód do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych. "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa" i zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23). Zdaniem Sądu, z taką sytuacją mieliśmy do czynienia właśnie w odniesieniu do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. i Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. Uwzględniając więc przedstawiony stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm) orzekł jak w sentencji wyroku. Zakres, w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono nie może być wykonana, określono w oparciu o przepis art. 152 w/w ustawy. B.C.