I OSK 788/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) sędzia del. WSA Monika Nowicka Protokolant Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 987/08 w sprawie ze skarg H. C.- P. S.A. z siedzibą w P. i H. i S-ka Sp.z.o.o w P. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2009 r. w sprawie ze skarg: "[...]" Spółki akcyjnej z siedzibą w Poznaniu (oznaczanej dalej jako "[...]") oraz "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w Poznaniu (oznaczanej dalej jako "[...]"), na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa: oddalił skargę "[...]", w imieniu której występowała kurator A. A. oraz uchylił zaskarżoną decyzję ze skargi "[...]". W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] Minister Gospodarki umorzył postępowanie z wniosku "[...]" oraz z wniosku A. A. - kuratora "[...]" o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2007 r. znak [...] odmawiającej P. H., M. A. oraz A. R. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] maja 1948 r. o przejściu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa "[...]". W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2007 r. została przesłana "[...]" do wiadomości, jako podmiotowi mającemu interes faktyczny w sprawie zakończonej decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2007 r. znak [...] niestwierdzającą nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 maja 1948 r. o przejściu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa "[...]" Spółki, tj. podmiotowi posiadającemu tytuł prawny do nieruchomości, na których funkcjonowało znacjonalizowane przedsiębiorstwo, a które nie zostały przejęte wraz z przedsiębiorstwem na własność Państwa na podstawie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. z 1946 r. Nr 3, poz.17). Decyzję z dnia [...] września 2007 r. przesłano również do wiadomości A. A. kuratorowi "[...]" jako podmiotowi posiadającemu przymiot strony w innym postępowaniu, zakończonym decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2007 r. znak: [...]. "[...]" oraz kurator "[...]" złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2007 r. znak [...], lecz w ocenie organu orzekającego podmioty te nie mają przymiotu strony w postępowaniu z wniosku P. H., M. A. i A. R., ponieważ ww. decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2007 r. rozstrzyga o uprawnieniach (a właściwie o ich braku) jedynie: P. H., M. A. oraz A. R. i tylko ci wnioskodawcy mogą skorzystać z praw przysługujących stronom postępowania na podstawie art. 127 § 2 i § 3 K.p.a. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2008 r. złożyła "[...]" oraz A. A. kurator "[...]". "[...]" zarzuciła naruszenie art. 28 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną postępowania, w którym wydano decyzję z dnia [...] września 2007 r.; naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 oraz § 2 K.p.a., przez przekroczenie granic, w jakich organ administracyjny może rozpoznać i rozstrzygać sprawę w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji, polegające na przyjęciu, że adresatem orzeczenia nacjonalizacyjnego była "[...]", a nie spadkobiercy P. H., co doprowadziło do uznania, że nieruchomości nie były objęte nacjonalizacją i odmówienia statusu strony skarżącej, wywodzącej swój interes prawny z prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości; naruszenie art. 153 P.p.s.a. przez przyjęcie, wbrew wiążącej ocenie prawnej wyrażonej w wyrokach sądów administracyjnych wydanych w sprawie, że adresatem orzeczenia nacjonalizacyjnego była "[...]", a nie spadkobiercy P. H., a w konsekwencji uznanie, że przedmiotowe nieruchomości nie były objęte nacjonalizacją i odmówienie skarżącej statusu strony. Kurator "[...]" zarzuciła rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 oraz w zw. z art. 11, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 140 i art. 40 § 1 K.p.a. wobec umorzenia postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionym w imieniu [...] od decyzji adresowanej do przedstawiciela tego przedsiębiorstwa tylko dlatego, że został on wymieniony w grupie adresatów decyzji pod nagłówkiem: "Do wiadomości" w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa nie tylko nie wskazują na taką możliwość adresowania decyzji administracyjnej, ale jednoznacznie stanowią, że każda decyzja administracyjna powinna zawierać oznaczenie strony, a w przypadku gdy strona działa przez swego przedstawiciela, ze wskazaniem wśród adresatów danej decyzji owego przedstawiciela jako przedstawiciela konkretnej strony, a w konsekwencji wobec umorzenia postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnioskiem wniesionym przez podmiot uprawniony, bez jakiegokolwiek ustosunkowania się do tego wniosku i bez wyjaśnienia przyczyn odmowy rozpoznania konkretnego wniosku, który - w danym wypadku - zawierał także wniosek o łączne jego rozpoznanie z jednocześnie z nim składanym przez przedstawiciela "[...]" wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2007 r. znak: [...]. W skardze zarzucono również rażące naruszenie art. 10 § 1 i art. 28 K.p.a. wobec uznania, że "[...]" nie ma interesu prawnego w postępowaniu w sprawie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego dotyczącego mienia tej spółki, a także wobec braku zapewnienia udziału w tej sprawie Skarbowi Państwa jako beneficjentowi orzeczenia nacjonalizacyjnego będącego przedmiotem określonego postępowania wywołanego wnioskiem M. A., P. H. i A. R.. Zarzucono również rażące naruszenie art. 153 P.p.s.a. w związku z dotychczasowymi wyrokami sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego, jakie zapadły w tej sprawie w znaczeniu formalnym, prowadzonej wcześniej bez wniosku i bez udziału przedstawiciela znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, w której zarówno dla Ministra Gospodarki (jego poprzednika prawnego), jak i dla sądów administracyjnych oraz dla Sądu Najwyższego, było oczywiste, że M. A., A. R. i P. H. są stronami legitymowanymi do wszczęcia przedmiotowego postępowania, nadzorczego, a nie tylko "[...]" lub ewentualni następcy prawni tej spółki niemieckiej. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki przytoczył motywy zaskarżonej decyzji i odniósł się do zarzutów zawartych w obu skargach, wskazując na ich niezasadność i w konsekwencji tego wnosząc o odrzucenie skargi pełnomocnika kuratora "[...]" oraz o oddalenie skargi "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny odnosząc się do skargi kuratora "[...]" wskazał, że A. A. została ustanowiona jako kurator tej spółki postanowieniem Sądu Rejonowego w Poznaniu VIII Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt VIII R. Ns 26/06 wydanym na wniosek Ministra Gospodarki, do reprezentowania "[...]" w postępowaniu administracyjnym przed Ministrem Gospodarki o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 24 maja 1948 r. o przejściu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa "[...]". Mając na względzie treść art. 604 K.p.c. Sąd I instancji wskazał, że postępowanie administracyjne prowadzone z Ministra Gospodarki zostało zakończone decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Złożenie zaś skargi do sądu administracyjnego i jej popieranie może dotyczyć jedynie decyzji organu drugiej instancji, dlatego dokonywane jest po zakończeniu postępowania administracyjnego. Skoro więc kurator "[...]" nie wykazał umocowania do reprezentowania tej spółki przed sądem administracyjnym, Sąd I instancji skargę kuratora oddalił, jako wniesioną przez osobę nieuprawnioną. W odniesieniu do skargi "[...]" Sąd I instancji stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2008 r. wydana została przy błędnym założeniu braku przymiotu strony u "[...]", czym naruszony został art. 153 P.p.s.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy, P. H., S. M., M.A. i A. R. złożyli w dniu [...] grudnia 1996 r. wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 24 maja 1948 r. w części dotyczącej przedsiębiorstwa "[...]". Wydane w związku z tym wnioskiem decyzje administracyjne zostały zaskarżone przez "[...]" do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 2 lutego 2000 r. sygn. akt IV SA 1495/99 uchylił te decyzje. Decyzję wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy spółka "[...]" ponownie zaskarżyła do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. akt IV SA 2477/03 uwzględnił skargę, zaś złożona wobec tego wyroku skarga kasacyjna została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 maja 2005 r. W powołanych orzeczeniach sądy administracyjne uznały "[...]" za stronę legitymowaną do występowania w postępowaniu z wniosku P.H., S. M., M. A. i A. R. o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] maja 1948 r. w części dotyczącej "[...]". Skoro więc w dotychczasowych orzeczeniach sądów administracyjnych "[...]" została uznana za stronę postępowania prowadzonego z wniosku P. H., S. M., M. A. i A.R., to z racji, że decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2007 r. znak [...] stanowi kolejne rozstrzygnięcie dotyczące tego wniosku, to "[...]" jest stroną także w tym postępowaniu. Odmienne stanowisko Ministra Gospodarki zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. narusza art. 153 P.p.s.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, przez pozbawienie "[...]" prawa do żądania merytorycznego rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] września 2007 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2008 r. narusza również art. 109 § 1 K.p.a. w zw. z art. 6, art. 8 i art. 28 K.p.a. Treść art. 109 §1 K.p.a. jednoznacznie wskazuje na brak podstaw prawnych do różnicowania adresatów decyzji na podmioty traktowane jako strony postępowania i podmioty nie mające przymiotu strony, a otrzymujące decyzję jedynie do tzw. "wiadomości". Skoro więc decyzja administracyjna może być doręczana jedynie stronom postępowania, to doręczenie decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2007 r. znak [...] spółce "[...]", niezależnie od użytej klauzuli "do wiadomości", wykluczało dopuszczalność uznania tego podmiotu na kolejnym etapie postępowania administracyjnego, z jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powołaną decyzją z dnia [...] września 2007 r., za niebędącego stroną decyzji z dnia [...] września 2007 r. i przez to skutkujące umorzeniem postępowania z jego wniosku. bowiem została doręczona podmiotowi nie będącemu stroną postępowania, a mającemu tylko interes faktyczny. Odmówienie przymiotu strony na etapie odwoławczym wobec podmiotu, który uznany został za stronę w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, nie może skutkować wykluczaniem takiego podmiotu z dalszych etapów postępowania administracyjnego przy jednoczesnym pozostawieniu w obiegu prawnym dotychczasowego rozstrzygnięcia wydanego z jego udziałem, jeżeli podmiot ten nie posiadał przymiotu strony od samego początku. Takie postępowanie narusza nie tylko art. 109 §1 w zw. z art. 28 i art. 127 § 1 i § 3 K.p.a., lecz także zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wynikającą z art. 8 K.p.a., gdy w przypadku potraktowania danego podmiotu za stronę postępowania pierwszoinstancyjnego podmiot ten oczekuje, iż w ponownym postępowaniu prowadzonym przez ten sam organ administracji zostanie tak samo potraktowany jako strona. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Minister Gospodarki zaskarżając go w części obejmującej pkt 2 i 3 sentencji, tj. orzekającej o uchyleniu decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj., art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a."., w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. przez związanie organu oceną prawną i wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania administracyjnego, bez uwzględnienia istotnej zmiany stanu prawnego i okoliczności faktycznych, tj. faktu wcześniejszego uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1339/08 decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2007 r. znak: [...] od której wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła skarżąca "[...]" S.A., w wyniku którego organ wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. uchyloną zaskarżonym wyrokiem, w następstwie których to okoliczności w postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie może zostać wydana wyłącznie decyzja na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., która jest tożsama w rozstrzygnięciu z uchyloną decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2008 r., tj. decyzją umarzającą postępowanie z wniosku "[...]" S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy z powodu bezprzedmiotowości tegoż postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w części wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2009 r., tj. w pkt 2 i 3 i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną "[...]" wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od Ministra Gospodarki na rzecz "[...]" zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Spółka podkreśliła znaczenie zasady związania organu administracji, na zasadzie art. 153 P.p.s.a., oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie. Ocena ta wyraża się w stwierdzeniu, że "[...]" jest stroną postępowania prowadzonego z wniosku P. H., S. M., M. A. i A. R. o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego z dnia [...] maja 1948 r. Odpowiedź na skargę kasacyjną przedstawili także P. H., M. A. i A.R., którzy wnieśli m. in. o oddalenie skargi kasacyjnej bądź o zastosowanie art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. wobec niezapewnienia właściwej reprezentacji Skarbu Państwa, jak również spółce "[...]" w postępowaniu sądowym oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania wywołanego skargą kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza że rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2. Zasada związania podstawami skargi kasacyjnej nie dotyczy zatem wad prawnych powodujących nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Jedną z wad prawnych skutkujących nieważnością postępowania sądowego jest pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Nieważność postępowania z tej przyczyny zachodzi wówczas, gdy strona wskutek naruszenia właściwych przepisów przez sąd pierwszej instancji nie uczestniczyła w postępowaniu i została na skutek tego pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska przed sądem. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem postępowania administracyjnego, w ramach którego Minister Skarbu Państwa wydał zaskarżoną decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze z wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych przez "[...]" oraz "[...]", była sprawa o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego wydanego na podstawie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. z 1946 r. Nr 3, poz. 17). Skarb Państwa jest ujawniony w księdze wieczystej jako właściciel przejętych wraz z przedsiębiorstwem nieruchomości, obecnie pozostających w użytkowaniu wieczystym "[...]". Postępowanie w tej sprawie dotyczyło więc interesu prawnego Skarbu Państwa jako właściciela znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Z treści decyzji wydawanych przez Ministra Gospodarki w toczącym się postępowaniu nadzorczym, w tym z zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] kwietnia 2008 r. wynika, że wśród adresatów decyzji wymieniany był Prezydent Poznania. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) prezydent miasta pełni funkcję organu wykonawczego miasta na prawach powiatu. Stosownie zaś do art. 4 pkt 9 i art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Wprawdzie zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2008 r., adresowane były "do wiadomości" Prezydenta Poznania oraz bez zaznaczenia, czy wymieniony został w ten sposób organ reprezentujący Skarb Państwa, nie zmienia to jednak faktu, że Skarb Państwa jest stroną postępowania, które dotyczy nabytych przezeń praw majątkowych. W tej sytuacji niezawiadomienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie o toczącym się postępowaniu sądowym Prezydenta Poznania jako organu reprezentującego Skarb Państwa pozbawiło go możności czynnego udziału w tym postępowaniu. W szczególności brak zawiadomienia strony o terminie rozprawy stosownie do art. 91 P.p.s.a., skutkowało niemożnością w niej udziału i przedstawienia swego stanowiska w sprawie. Skutkiem zaistniałego uchybienia procesowego jest nieważność postępowania sądowego pierwszej instancji z mocy art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Wynika stąd konieczność wyjścia poza granice skargi kasacyjnej i uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wystąpienie przesłanki nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji nie pozwala na merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz stron, które o to wnosiły, z powodu braku ku temu podstaw prawnych.