II OSK 1773/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski ( spr.) sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 5/08 w sprawie ze skargi E. J. na uchwałę Rady Miejskiej w Pruszczu Gdańskim z dnia 28 lutego 2007 r. nr VI/33/2007 w przedmiocie aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 5/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E. J. na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w Pruszczu Gdańskim z dnia 28 lutego 2007 r. w sprawie stwierdzenia aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszcz Gdański. Po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, E. J. i inni złożyli do sądu administracyjnego skargę na uchwały Rady Miejskiej w Pruszczu Gdańskim: z dnia 25 sierpnia 2004 r., Nr XXIII/230/2004 (w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), z dnia 28 czerwca 2006 r., Nr XLV/458/2006 (w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego) oraz z dnia 28 lutego 2007 r., Nr VI/33/2007 (w sprawie aktualności Studium), w takiej części, w jakiej pozostają one sprzeczne z uchwałą z dnia 28 czerwca 2006 r., rozstrzygającą o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszcz Gdański, a stanowiącą załącznik nr 3 do uchwały z tego samego dnia o Nr XLV/458/2006. W odniesieniu do uchwały Nr VI/33/2007 z dnia 28 lutego 2007 r. skarżący zarzucili naruszenie art. 32 w związku z art. 27 i art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów (w istocie brak zastosowania), polegające na przyjęciu, że uchwała w sprawie planu miejscowego jest zgodna z uchwałą Nr XXX/234/2001 Rady Miasta Pruszcz Gdański z dnia 21 lutego 2001 r. oraz uchwałą Nr XXXII/317/2005 Rady z dnia 27 kwietnia 2005 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszcz Gdański. Ponadto skarżący zarzucili niepodjęcie uchwały w sprawie aktualności uchwały o miejscowym planie w stosunku do uchwały o rozpatrzeniu uwag oraz uchwały o zmianie Studium również w stosunku do uchwały o rozpatrzeniu uwag. W ocenie skarżących Rada Miasta niedostosowała treści uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz uchwały o zmianie Studium do postanowień uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag. Postanowieniem z dnia 4 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargi J. J. i innych z uwagi na nieuiszczenie wpisu sądowego. Oddalając skargę E. J. na uchwałę Nr VI/33/2007 Rady Miejskiej w Pruszczu Gdańskim z dnia 28 lutego 2007 r. w sprawie aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszcz Gdański, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżona uchwała nie mogła naruszyć interesu prawnego ani uprawnienia skarżącej. W rozpoznawanej sprawie mamy bowiem do czynienia z aktem "wewnętrznym", tak jak ma to miejsce w odniesieniu do studium, którego postanowienia są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, natomiast nie są adresowane, ani bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. W tej sytuacji strona skarżąca nie wykazała istnienia swojego interesu prawnego, nie mówiąc już o jego naruszeniu w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Od powyższego wyroku E. J. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc "o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały". Jako żądanie ewentualne skargi kasacyjnej, sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżąca wniosła też o zasądzenie od Rady Miasta Pruszcza Gdańskiego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku – – oraz ewentualnie – art. 147 § 1 ww. ustawy w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 74 Konstytucji RP, art. 8, art. 85 i art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) oraz w związku z § 325 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), poprzez błędne uznanie, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta Pruszcza Gdańskiego, nie naruszyła interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Zarzucono też naruszenie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 9 ust. 4, art. 27 i art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez: – błędne przyjęcie, że uchwała z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie planu miejscowego jest zgodna z uchwałą Nr XXX/234/2001 z dnia 21 lutego 2001 r. oraz z uchwałą Nr XXXII/317/2005 z dnia 27 kwietnia 2005 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszcz Gdański; – niepodjęcie uchwały w sprawie aktualności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w stosunku do uchwały z dnia 28 czerwca 2006 r. rozstrzygającej o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu Studium, a stanowiącej załącznik nr 3 do uchwały z tego samego dnia o Nr XLV/458/2006 oraz uchwały z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium w stosunku do uchwały o rozpatrzeniu uwag; – niedostosowanie treści uchwały o miejscowym planie oraz uchwały o zmianie Studium do postanowień uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podkreślono, że pomimo złożoności sprawy, obszerności pism procesowych stron postępowania oraz wielości zarzutów podniesionych w skardze, uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest nie tylko niezwykle lapidarne, ale przede wszystkim nie prezentuje stanowiska Sądu w wielu kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnieniach. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, lecz poprzestał tylko i wyłącznie na konstatacji, iż strona skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały, której skarga dotyczy. Sąd nie uzasadnił zresztą również i tego twierdzenia, pomimo licznych wywodów strony skarżącej podnoszącej istnienie tego interesu. Naruszenie regulacji art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi utrudnia, a wręcz uniemożliwia prawidłową ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej zaprezentowano stanowisko, że uchwała rady gminy w przedmiocie rozpatrzenia uwag jest odrębna od innych uchwał, w tym od uchwały, której te uwagi bezpośrednio dotyczyły. Nadmieniono też, że nawet gdyby nie podzielić tego poglądu, to Rada Miasta Pruszcz Gdański uwzględniła zgłoszone przez skarżących uwagi, natomiast uwagi te nie zostały wprowadzone do treści uchwał. W skardze kasacyjnej podniesiono nadto, iż już w piśmie z dnia 29 stycznia 2008 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, skarżący wyjaśnili, iż naruszenia ich interesu prawnego upatrują w ograniczeniu prawa własności oraz niezapewnieniu im należytego bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Skarżący są właścicielami działek położonych w obrębie obowiązywania zaskarżonych uchwał i w ich interesie jest zapobieżenie wpuszczeniu ruchu tranzytowego z drogi wojewódzkiej nr 227 oraz z giełdy towarowo-samochodowej w ulicę osiedlową, jaką jest ul. [...]. Skarżąca wyraziła też pogląd, iż uchwała w sprawie aktualności Studium reguluje wprost jej sytuację materialnoprawną, albowiem nie stwierdzając konieczności dostosowania treści uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz treści uchwały o zmianie studium do postanowień uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag, nie zapewnia jej należytej ochrony praw, wynikającej z uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag. W niniejszej sprawie uchwała o miejscowym planie nie jest zgodna z uchwałą o sposobie rozpatrzenia uwag, albowiem w tej pierwszej ulicy [...] nadano kategorię drogi lokalnej, a tej drugiej (zdaniem Skarżącej – uchwale nadrzędnej) – drogi dojazdowej. Powyższe uzasadnia zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pismem z dnia 29 września 2008 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gdańsku złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej uwzględnienie w części dotyczącej zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ocenie Prokuratora Sąd pierwszej instancji oddalił skargę nie ustosunkowując się do okoliczności sprawy, a zwłaszcza do zarzutów i argumentów podniesionych zarówno w skardze, jak i w innych pismach strony skarżącej, w których szeroko uzasadniano m.in. jej interes prawny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Rozstrzygające znaczenie w sprawie ma zarzut naruszenia przepisów art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował (wyłożył) ten przepis, zasadnie wychodząc z założenia, że jednym z warunków merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na uchwałę rady gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest naruszenie interesu prawnego skarżącego i równie zasadnie przyjął, że uchwała rady w sprawie stwierdzenia aktualności studium i planów miejscowych, podejmowana na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a taka była zaskarżona uchwała, nie może – w przeciwieństwie do uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a niekiedy nawet studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – naruszyć interesu prawnego właścicieli działek położonych na obszarze gminy. Uchwała w sprawie aktualności studium i planów miejscowych nie dość, że jest uchwałą o charakterze aktu kierownictwa wewnętrznego i jako taka nie wiąże w stosunkach zewnętrznych, to nawet pośrednio nie kształtuje sytuacji prawno-planistycznej nieruchomości. Jest aktem wyłącznie polityki przestrzennej, pozostającym bez wpływu i to nie tylko bezpośredniego ale nawet pośredniego na prawa i obowiązki obywateli (jednostek organizacyjnych). Jest zatem aktem o innym charakterze prawnym niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego czy nawet studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które zawierając wiążące ustalenia merytoryczne dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może w istocie rozstrzygać o sytuacji prawno-planistycznej nieruchomości. Celem uchwały rady gminy, podejmowanej w sprawie stwierdzenia aktualności studium i planów miejscowych jest przesądzenie o ewentualnej potrzebie działań planistycznych na określonych obszarach, tak aby funkcjonujące akty planistyczne (studium i plany miejscowe) nie zatracały waloru aktualności, mieszcząc się w szerszym, stanowiącym integralną całość, porządku przestrzennym. Jeżeli tak to ma rację Sąd pierwszej instancji, iż zaskarżona uchwała rady gminy w sprawie aktualności studium i planów miejscowych z istoty swej, nie mogła naruszyć interesu prawnego strony skarżącej i jako taka podlegała oddaleniu bez możliwości rozpatrywania zarzutów skargi, czyniąc tym samym niezasadnymi zarzuty skargi kasacyjnej, podniesione w tej mierze. W tej sytuacji faktycznej i prawnej sprawy traci też na znaczeniu zarzut skargi kasacyjnej, jak również zarzut Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku naruszenia art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 184 tej ustawy.