II OSK 1771/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski ( spr.) sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 3/08 w sprawie ze skargi E. J. na uchwałę Rady Miejskiej w Pruszczu Gdańskim z dnia 25 sierpnia 2004 r. nr XXIII/230/2004 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. Zasądza od Miasta Pruszcz Gdański na rzecz E. J. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 3/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E. J. na uchwałę Nr XXIII/230/2004 Rady Miejskiej w Pruszczu Gdańskim z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszcz Gdański "[...] " – teren pomiędzy ul. Powstańców Warszawy, Chopina, Prusa, torami kolejowymi relacji Gdańsk – Tczew, ul. PCK, Kasprowicza, Kopernika a wschodnią granicą administracyjną miasta. Po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, E. J. i inni złożyli do sądu administracyjnego skargę na uchwały Rady Miejskiej w Pruszczu Gdańskim: z dnia 25 sierpnia 2004 r., Nr XXIII/230/2004 (w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), z dnia 28 czerwca 2006 r., Nr XLV/458/2006 (w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego) oraz z dnia 28 lutego 2007 r., Nr VI/33/2007 (w sprawie aktualności Studium), w takiej części, w jakiej pozostają one sprzeczne z uchwałą z dnia 28 czerwca 2006 r., rozstrzygającą o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszcz Gdański, a stanowiącą załącznik nr 3 do uchwały z tego samego dnia o Nr XLV/458/2006. W odniesieniu do uchwały z dnia 25 sierpnia 2004 r. skarżący zarzucili naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania), polegające na przyjęciu, że uchwała o miejscowym planie nie musi być zgodna z uchwałą o zmianie Studium. Wiąże się to też z naruszeniem art. 27 powołanej ustawy, bowiem niedostosowano treści przedmiotowej uchwały do postanowień uchwały dotyczących sposobu rozpatrzenia uwag oraz uchwały o zmianie Studium. Postanowieniem z dnia 4 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargi J. J. i innych z uwagi na nieuiszczenie wpisu sądowego. Rozpoznając skargę E. J. na uchwałę Nr XXIII/230/2004 Rady Miejskiej w Pruszczu Gdańskim z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarżąca nie wykazała, iż w chwili podjęcia powyższej uchwały został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga nie zawiera też zarzutów, z których wynikałoby, że tworząc plan miejscowy, Rada Miasta nadużyła swoich uprawnień "w jakimkolwiek zakresie". Brak też jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia istnienia interesu prawnego lub uprawnień strony skarżącej, które by pozostawały w związku pomiędzy uchwałą a własną indywidualną sytuacją prawną skarżącej. To zaś prowadzi do konieczności oddalenia skargi E. J.. Od powyższego wyroku E. J. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego w takiej części, w jakiej pozostaje ona sprzeczna z uchwałą z dnia 28 czerwca 2006 r. rozstrzygającą o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszcz Gdański a stanowiącą załącznik nr 3 do uchwały z tego samego dnia o Nr XLV/458/2006. Jako żądanie ewentualne skargi kasacyjnej, sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżąca wniosła też o zasądzenie od Rady Miasta Pruszcza Gdańskiego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą naruszenia przepisów postępowania są zarzuty naruszenia przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.): – art. 141 § 4 ustawy poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku – oraz ewentualnie – art. 147 § 1 ustawy w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 74 Konstytucji RP, art. 8, art. 85 i art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) oraz w związku z § 325 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), poprzez błędne uznanie, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta Pruszcza Gdańskiego, nie naruszyła interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Jako zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano niewłaściwe zastosowanie (a w istocie brak zastosowania) art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 9 ust. 4 i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez przyjęcie, że uchwała w sprawie planu miejscowego nie musi być zgodna z uchwałami Rady Miasta Pruszcza Gdańskiego z dnia 28 czerwca 2006 r., Nr XLV/458/2006 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszcz Gdański oraz z dnia 28 lutego 2007 r., Nr VI/33/2007 w sprawie aktualności ww. Studium. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podkreślono, że pomimo złożoności sprawy, obszerności pism procesowych stron postępowania oraz wielości zarzutów podniesionych w skardze, uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest nie tylko niezwykle lapidarne, ale przede wszystkim nie prezentuje stanowiska Sądu w wielu kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnieniach. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, lecz poprzestał tylko i wyłącznie na konstatacji, iż skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały, której skarga dotyczy. Sąd nie uzasadnił zresztą również i tego twierdzenia, pomimo licznych wywodów strony skarżącej podnoszącej istnienie tego interesu. Naruszenie zatem regulacji art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi utrudnia, a wręcz uniemożliwia prawidłową ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej podniesiono nadto, iż już w piśmie z dnia 29 stycznia 2008 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wyjaśnili, iż naruszenia ich interesu prawnego upatrują w ograniczeniu prawa własności oraz niezapewnieniu im należytego bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Skarżący są właścicielami działek położonych w obrębie obowiązywania zaskarżonych uchwał i w ich interesie jest zapobieżenie wpuszczeniu ruchu tranzytowego z drogi wojewódzkiej nr 227 oraz z giełdy towarowo-samochodowej w ulicę osiedlową, jaką jest ul. Gałczyńskiego. W tej kwestii uchwała w sprawie planu miejscowego przewiduje, że ul. Gałczyńskiego jest ulicą lokalną (KDL), a nie dojazdową (KDD), co wynika z załącznika nr 1 do tej uchwały. Uchwała ta kształtuje sytuację prawną strony skarżącej a zarazem pozostaje w sprzeczności z uchwałą o sposobie rozpatrzenia uwag do Studium i przez to narusza art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe naruszenie prawa wynika z niedostosowania treści uchwały do postanowień uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do Studium, co prowadzi do wniosku, iż jest ona nieważna w rozumieniu art. 28 ust. 1 powołanej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Stosownie do regulacji art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) skargę do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, a taką niewątpliwie jest zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Pruszczu Gdańskim z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie uchwalenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może wnieść ten czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą rady gminy, z tym że może to zrobić po wcześniejszym – bezskutecznym – wezwaniu rady do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa. Zgodzić się zatem trzeba z Sądem pierwszej instancji, że osoba niemająca interesu prawnego chronionego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego, choćby miała niewątpliwy interes faktyczny w zwalczaniu podjętej uchwały rady gminy, ale nie można podzielić poglądu tego Sądu, że ten kto ma działkę położoną na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak w rozpoznawanej sprawie nie ma interesu prawem chronionego. Interes właściciela (użytkownika wieczystego) działki położonej na obszarze objętym planem znajduje ochronę już choćby w przepisach kodeksu cywilnego, a jeżeli tak to interes ten przybiera postać interesu prawnego, co oznacza, że jego naruszenie ustaleniami planu daje właścicielowi czy użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przymiot strony w postępowaniu toczonym przez sądem administracyjnym w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Z naruszeniem zaś interesu prawnego ustaleniami planu miejscowego mamy do czynienia zarówno wtedy gdy przeznaczenie nieruchomości ulega zmianie jak również wtedy gdy rada gminy, wbrew żądaniom właściciela (użytkownika wieczystego) nie zmienia przeznaczenia nieruchomości. Ten ma bowiem prawo oczekiwać, że w wyniku zmiany planu dojdzie do uwzględnienia jego żądań (wyeliminowania czy zmniejszenia ograniczeń w wykonywaniu prawa własności). a nawet gdyby przyjąć, że samo pozostawienie działki w dotychczasowym przeznaczeniu samo przez się nie narusza interesu prawnego właściciela czy użytkownika wieczystego nieruchomości to i tak do naruszenia tego interesu z reguły dochodzi, ze względu na zmiany przeznaczenia innych gruntów, w rozpoznawanej sprawie zmiany w układzie komunikacyjnym. To oznacza, że wbrew temu co przyjął Sąd pierwszej instancji, nie można zasadnie twierdzić, iż interes prawny skarżącej nie został naruszony zaskarżonym planem, a jeżeli tak to Sąd ten nie mógł odmówić skarżącej przymiotu strony w toczącym się postępowaniu sądowym i z tego tytułu skargę oddalić. Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji powinien był skargę rozpoznać merytorycznie to znaczy zbadać czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącej nastąpiło w sprawie naruszenie obiektywnego porządku prawnego, czy też nie i czy Rada Miejska w Pruszczu Gdańskim, uchwalając przedmiotowy plan nadużyła czy też nie przysługującego jej w tej mierze uprawnienia, bowiem to, że gmina ma, z mocy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), uprawnienia do określania sposobów zagospodarowania terenu, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, nie oznacza, że z władztwa tego może korzystać całkowicie dowolnie. Władztwo to nie może być nadużywane, a sąd administracyjny jest uprawniony i zobowiązany do kontroli tego władztwa pod kątem jego ewentualnego nadużycia. I nie zmienia tego zasada samodzielności gminy, deklarowana w art. 2 ustawy o samorządzie gminnym, na który powołuje się Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Samodzielność gminy nie może być bowiem utożsamiana z jej autonomią. Jeżeli zatem, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, interes prawny skarżącej został naruszony ustaleniami kwestionowanego planu, to Sąd ten winien był rozpoznać sprawę legalności planu, a nie oddalić skargę z powodu braku legitymacji do jego skarżenia w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Nie czyniąc tego Sąd spowodował, iż zaskarżony wyrok nie może się ostać w obrocie prawnym, a sprawa będzie musiała być ponownie rozpoznana, tym razem merytorycznie z ustosunkowaniem się do licznych zarzutów skargi. Taki stan faktyczny i prawny sprawy powoduje, że pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej stają się przedwczesne i jako takie nie mogą być przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy.