IV SA/Gl 1263/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Protokolant Starszy referent Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2008 r. sprawy ze skargi Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie regulaminu konkursu w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora [...] w D. oddala skargę. Zarządzeniem z dnia [...] r., nr [...], na zasadzie art.30 ust.1 w związku z art.30 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), art.16 ust.1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.), art.3-3d ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.), rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz. U. Nr 154, poz. 1629), Prezydent Miasta D. G. stanowisko dyrektora [...] w D. G. będący jego załącznikiem, powierzył wykonanie zarządzenia swemu pełnomocnikowi i ustalił datę wejścia zarządzenia w życie z dniem podpisania. Zarządzenie to doręczono organowi nadzoru w dniu [...] r. W dniu [...] r. Wojewoda Ś. wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie powyższego zarządzenia, w wyniku którego w dniu [...] r. wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Organ nadzoru – powołując się na przepis art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym – stwierdził nieważność powyższego zarządzenia. Doszedł bowiem do przekonania, że jest ono niezgodne z art.13 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w związku z ust.1 Rozdziału III Statutu [...] przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w D. G. z dnia [...] r. nr [...] (Dz. Urzęd. Województwa Ś. Nr 10, poz. 401). W jego uzasadnieniu Wojewoda Ś. wskazał, iż decydujące znaczenie dla sposobu powołania dyrektora [...] mają przepisy jego statutu, a to po myśli art.13 ust.2 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Statut tymczasem przewiduje, że dyrektora wspomnianej instytucji powołuje i odwołuje Prezydent Miasta po zasięgnięciu stosownych opinii, przy czym wyłonienie następuje w drodze konkursu organizowanego przez Prezydenta Miasta zgodnie z regulaminem uchwalonym przez Radę Miejską. Rada nie uchwaliła takiego regulaminu. W ocenie organu nadzoru bez znaczenia jest okoliczność wykreślenia z treści statutu Miasta D. G. zapisu o wyłącznej kompetencji Rady w tym przedmiocie. Przy czym, jakkolwiek co do zasady to organ wykonawczy gminy jest uprawniony do powoływania i odwoływania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, to jednak dopuszczalne są odstępstwa uregulowane w przepisach szczególnych. Zdaniem Wojewody Ś. takim przepisem jest art.13 cytowanej powyżej ustawy. Statut, o którym on traktuje jest prawem miejscowym, a więc aktem powszechnie obowiązującym na danym terenie. Dyrektor tej instytucji nie jest pracownikiem samorządowym, przeto nie mają do niego zastosowania przepisy ustawy o pracownikach samorządowych. W konsekwencji czego regulamin przyjęty przez Prezydenta a nie przez Radę, jest nielegalny i nie może stanowić podstawy dalszego postępowania, co skutkuje koniecznością jego wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone Gminie D. G. w dniu [...] r. W złożonej w dniu [...] r. skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina ta domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zarzuciła mu naruszenie art.13 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w związku z przepisami Rozdziału III ust.1 uchwały Rady Miejskiej w D. G. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zmiany statutu [...] oraz przyjęcia jego jednolitego statutu w związku z § 1 uchwały tejże Rady z dnia [...] r. nr [...] w sprawie wprowadzenia zmian do Statutu Miasta D. G., poprzez nieuwzględnienie usunięcia z tegoż statutu kompetencji Rady do uchwalania regulaminów wyłaniania kandydatów na kierownicze stanowiska w miejskich jednostkach organizacyjnych. W jej ocenie ten stan prawny upoważniał Prezydenta do wydania zakwestionowanego zarządzenia. Nadto w skardze podniesiono zarzut naruszenia art.91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że wadliwe powołanie w podstawie prawnej zrządzenia przepisów ustawy o pracownikach samorządowych ma znaczenie dla jego legalności, nadto zarzut naruszenia art.107 § 3 k.p.a. w związku z art.91 ust.5 cytowanej wyżej ustawy poprzez niepełne uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego uniemożliwiające odczytanie motywów, jakimi kierował się organ je wydając. W przekonaniu skarżącej statut przedmiotowej jednostki kultury nie jest aktem prawa miejscowego funkcjonującym w oderwaniu od innych elementów systemu prawnego. Relacje pomiędzy Statutem [...] i Statutem Miasta D. G. winny doprowadzić do konkluzji o uprawnieniu Prezydenta do wydania spornego regulaminu. Skarżąca przyznała, że nie zsynchronizowano obu tych aktów, lecz istotna jest intencja, jakiej dano wyraz w treści Statutu Miasta. Tenże derogował odmienny zapis statutu gminnej jednostki kultury. Jej zdaniem te wady powodują, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie powinno się ostać. Odpowiadając na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację i zwalczając stanowisko Gminy zaprezentowane w skardze. W szczególności podniósł, iż usunięcie ze Statutu Miasta D. G. zapisu o uprawnieniu do uchwalania regulaminów nie oznacza wyłączenia tej kompetencji Rady Gminy, gdy wynika ona z przepisów szczególnych, jak tu z treści statutu [...]. Dodatkowo organ nadzoru wsparł się o przepis art.18 ust.2 ustawy samorządowej, który uprawnia Radę do działania w innych sprawach wymienionych w innych aktach. Nadto wskazał, iż przeprowadzenie konkursu na stanowisko dyrektora przedmiotowej jednostki jest fakultatywne, mające oparcie w jej statucie, który wyraźnie przewiduje uprawnienie Rady do uchwalania regulaminu wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, gdyż podniesione w niej zarzuty są chybione, brak też jest trafnych zarzutów branych pod rozwagę z urzędu. Na wstępie godzi się wskazać, że w świetle brzmienia art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie legalności aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (p. art.1 i art.3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). W toku postępowania badają więc czy rozstrzygnięcia nadzorcze nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, oceniając zarówno zarzut skargi, jak też zarzuty uwzględniane z urzędu (art.134 § 1 powyższej ustawy). Skarga została poprzedzona zarządzeniem o jej zaskarżeniu, toteż można było przystąpić do merytorycznego jej zbadania. W wyniku oceny zgodności z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia w opisanych powyżej ramach Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż odpowiada ono prawu i to zarówno materialnemu, jak też procesowemu. Należy bowiem odeprzeć argumenty zaprezentowane przez skarżącą w uzasadnieniu skargi. W pierwszej kolejności przyszło zważyć, iż rozstrzygnięcie to spełnia warunki formalne, bo zawiera orzeczenie, jego uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o sposobie zaskarżenia. Wywody zawarte w motywach rozstrzygnięcia wskazują na trafność jego osnowy; znalazły one dodatkowe oparcie w argumentach zaprezentowanych w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę. W istocie nie ma racji skarżąca, że jego uzasadnienie uchybia wymaganiom procesowym. Wojewoda bowiem zawarł w nim wymagane przepisem art.107 § 3 k.p.a. elementy, poza tym przedstawił w dostatecznie czytelny i przekonywujący sposób argumenty, jakie legły u podstaw jego przekonania o wadliwości zakwestionowanego zarządzenia. Wypadało więc podzielić zaprezentowany tamże pogląd, iż zarządzenie nr [...] narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności oraz zaprezentowane na jego uzasadnienie wywody. [...] jest niewątpliwie instytucją kultury podlegającą przepisom ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizacji i prowadzeniu działalności kulturalnej. Po myśli art.15 ust.1 tej ustawy dyrektora instytucji kultury powołuje organizator, którym w tym wypadku jest Gmina D. G. (art.10 ust.1 w związku z art.9 ust.1). Przy czym jak głosi art.16 ust.1 tej ustawy kandydata na to stanowisko można wyłonić w drodze konkursu; w takim razie konieczne jest przyjęcie regulaminu zawierającego przepisy regulujące tok postępowania, w tym m.in. powołanie komisji konkursowej. Winien on uwzględniać zasady wynikające z rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Przepisy cytowanej ustawy ani cytowanego rozporządzenia wyraźnie nie precyzują podmiotu uprawnionego do uchwalenia owego regulaminu. Generalnie jednak instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora (art.13 ust.1 przywołanej powyżej ustawy). W punkcie 3 ust.2 art.13 zawarto wymóg określenia w statucie organów zarządzających i doradczych oraz sposobu ich powoływania. Z jego brzmienia wywieść należy, że statut winien określać czy kandydata na stanowisko dyrektora powołuje organizator czy wyłania się go w drodze konkursu, przy czym w tym drugim wypadku statut może ramowo określać sposób jego przeprowadzenia, w tym organ upoważniony do przyjęcia regulaminu. Statut instytucji kultury, jako akt prawa miejscowego o charakterze szczególnym zawiera regulacje prawne korzystające z pierwszeństwa przed innymi mającymi charakter ogólny. Toteż wyprzedza niejako w stosowaniu statut gminy oraz przepisy ustaw. Dlatego nie istnieje kolizja pomiędzy zapisami Statutu [...] i Statutu Miasta D. G. w zakresie określenia (braku) organu powołanego do przyjęcia regulaminu konkursu w omawianym przedmiocie. W konsekwencji czego nie ma znaczenia, że w Statucie Miasta D. G. wykreślono zapis o uprawnieniu Rady do uchwalania regulaminów konkursów na stanowiska kierowników jednostek gminnych, bo w odniesieniu do wspomnianej instytucji w tym zakresie obowiązujące normy zawierał Statut [...]. Brak wymienienia spornej kompetencji w Statucie Miasta nie oznacza, że Rada jej nie posiada, bo wynika ona z treści innych przepisów szczególnych. Poza tym istnieje domniemanie kompetencji rady (art.18 ustawy samorządowej), które w tym przypadku zostało wzmocnione (potwierdzone) przez przepis statutowy instytucji kultury, będący przepisem szczególnym. Natomiast sam zabieg nowelizujący Statut Miasta, w sytuacji braku zmiany statutu konkretnej instytucji kultury, nie potwierdza słuszności poglądu wyrażonego w skardze. Cel zmian nie jest znany, toteż trudno powoływać się na wykładnię celowościową, nadto w sytuacji jasnego brzmienia kompetencyjnej normy prawnej, nie miałaby ona szans powodzenia. Nie przekonuje do niego również zmiana statutu [...], dokonana uchwałą Rady Miejskiej w D. G. z dnia [...] r., nr [...], upoważniająca Prezydenta do zatwierdzania regulaminu konkursu, a w każdym razie z uwagi na późniejsze podjęcie nie ma ona wpływu na wynik sprawy niniejszej. Toteż nieskuteczne jest odwoływanie się do niezsynchronizawania działań w tej materii, bo kwestia ta nie może obronić stanowiska skarżącej. Obowiązujący stan prawny w dacie podejmowania zarządzenia zakwestionowanego zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym prowadzi do konkluzji, iż właściwym organem do uchwalenia regulaminu przedmiotowego konkursu była Rada Miasta D. G. Regulacja prawna w dziedzinie kultury jest regulacją szczególną, toteż winna być wyraźnie normowana i ściśle odczytywana. Skoro zatem badanemu rozstrzygnięciu nie można zarzucić naruszenia prawa, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Co mając na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.