II GSK 897/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie Czesława Socha (spr.) NSA Cezary Pryca Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ż. S.-B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1963/07 w sprawie ze skargi Ż. S.-B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 maja 2008 r. o sygnaturze VI SA/Wa 1963/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ż. Sz.-B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] września 2007 r. o nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających 4,5% alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2007 r. o nr [...]. Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach organów administracji, które stwierdziły, że decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] maja 2004 r. o nr [...] zezwalającą Ż. Sz.-B. na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, tj. w Barze "K." w C., należało na podstawie art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) z mocy prawa wygasić. Przyczyną wszczęcia tego postępowania był fakt dokonania wpłaty II raty za korzystanie z tego zezwolenia w dniu [...] czerwca 2007 r., a więc z naruszeniem ustawowego terminu, o którym mowa w art. 111 ust. 7 tej ustawy, gdyż wpłatę należało dokonać do dnia [...] maja 2007 r. Na wygaśnięcie zezwolenia nie miała wpływu przyczyna uchybienia, skoro są to terminy prawa materialnego i nie podlegają przywróceniu. Podobnie jak choroba jej pełnomocnika. Nie podzielił Sąd I instancji zarzutu niezgodności powyższej podstawy prawnej w zakresie wygaśnięcia z konstytucyjną zasadą proporcjonalności w zakresie nadmiernej ingerencji. Podkreślił przy tym, że opłaty są uiszczane w ratach, co pomaga przy prowadzeniu bieżącej działalności gospodarczej. Zwrócono uwagę także na treść art. 18 ust. 13 ustawy, a więc możliwość wystąpienia o wydanie nowego zezwolenia w przypadku wygaśnięcia krótkiego okresu karencji od dnia wydania decyzji o wygaśnięciu zezwolenia. Nie naruszono zasad procedury administracyjnej, respektując wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania oraz rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym, że wydany wyrok nie narusza prawa, dlatego skarga podlegała oddaleniu. W skardze kasacyjnej Ż. Sz.-B. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji i zarzuciła naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania do ponownego rozpoznania, ewentualnie jego zmiany z uwzględnieniem zasądzenia kosztów postępowania na jej rzecz według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzuciła błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 111 ust. 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 70, poz. 473, t.j. 2007 r.); naruszenie zasady wywiedzionej z art. 2 - ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 79, poz. 483). Powołując się zaś na naruszenie przepisów postępowania w zakresie istotnym i mającym istotny wpływ na wynik sprawy, zarzuciła naruszenie art. 49 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); art. 58 § 1, 105 § 1, 162 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu podała, że błędne jest stanowisko co do przyjęcia terminu materialnego. W ocenie skarżącej, termin wnoszenia opłat jest procesowy, a to oznacza jego przywracalność. Brak regulacji prawnej w tej ustawie o możliwości przywracania terminu przemawia za przywracalnością w drodze analogii z rozdziału X K.p.a. art. 58-60. Wygaśnięcie decyzji było przedwczesne, skoro prawomocnie nie zakończono sprawy o przywrócenie terminu, a w której umorzono postępowanie. W ocenie skarżącej taka wykładnia jest mało racjonalna, narusza cele ustawy i jest rażąco niesprawiedliwa. Uchybienie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych i trudnych do przewidzenia, za które nie ponosi odpowiedzialności prawnej. Zapis ustawy narusza zasadę proporcjonalności, gdyż sankcja jest dolegliwa, nieadekwatna i niewspółmierna do czynu. Ochrona tej zasady zagwarantowana jest także prawem wspólnotowym. Zasada wywiedziona z art. 2 Konstytucji kładzie nacisk na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia. Kolizja przepisów powinna zakończyć się wskazaniem przepisu dominującego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. nie skorzystało z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania związane są z przedwczesnym wydaniem decyzji o wygaśnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, w sytuacji gdy decyzja odmawiająca przywrócenia terminu do dokonania wpłaty dotyczącej sprzedaży napojów alkoholowych nie była ostateczna. W ocenie strony skarżącej naruszenie to miało istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Należało wobec tego ocenić - czy istniała zależność pomiędzy tymi postępowaniami. Problemem prawnym wymagającym rozstrzygnięcia w powyższych sprawach była więc kwestia charakteru terminów, które były przedmiotem oceny w obu toczących się postępowaniach. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że o ile skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do dokonania wpłaty w sprawie dotyczącej sprzedaży napojów alkoholowych w trybie art. 58 § 1 k.p.a., to regulacja ta odnosiła się wyłącznie do terminów prawa procesowego, który nie miał zastosowania w sprawie. Oznacza to, że nie mógł być przywrócony na zasadach określonych w tym przepisie. Konsekwencją tego było prowadzenie niezależnie od siebie obu postępowań, bez wyczekiwania na ich ostateczność. Powyższe oznacza, że nie ma podstaw do twierdzeń naruszenia wymienionych wyżej przepisów procesowych. Powołany przepis art. 49 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi znajduje jedynie zastosowanie w przypadku takich braków pisma, które uniemożliwiają nadanie pismu strony prawidłowego biegu. Chodzi wówczas o wywołanie przez pismo procesowe właściwych skutków procesowych zarówno do sądu, jak i pozostałych podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Skarżąca odwołując się do tego przepisu, łączy je z brakiem przesunięcia przez Sąd I instancji rozpoznania niniejszej sprawy do czasu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej dotyczącej przywrócenia terminu. Przepis ten do takich sytuacji nie ma zastosowania, a istniały podstawy do prowadzenia obu postępowań niezależnie od siebie. Do sytuacji, o której mowa mają zastosowanie przepisy dotyczące rozdziału VII ustawy wyżej powołanej - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O ile Sąd I instancji nie rozpoznał tego wniosku (brak w protokole rozprawy z dnia [...] maja 2008 r.), to w okolicznościach niniejszej sprawy, gdy istniały podstawy do prowadzenia obu postępowań niezależnie od siebie, jest to uchybienie procesowe, które nie miało wpływu na ostateczny wynik sprawy. Odwołując się do art. 58 § 1 k.p.a. i 105 § 1 k.p.a. skarżąca łączy z oceną charakteru terminu. Chodzi o terminy opłat za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, które w jej ocenie podlegają przywróceniu. Przepis art. 58 § 1 k.p.a. dotyczy terminu procesowego i tych czynności, które stają się aktualne już w toku konkretnego postępowania. Upływ takiego terminu pozbawia stronę możliwości skutecznego dokonania określonej czynności procesowej. Terminy te podlegają generalnie przywróceniu. Natomiast termin prawa materialnego jest terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji. Termin prawa materialnego podlega przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. Instytucja przywrócenia terminu znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do terminów procesowych ustanowionych dla dokonywania czynności procesowych przez strony i innych uczestników postępowania. Nie mają natomiast charakteru przywracalnego terminy prawa materialnego. W literaturze przyjmuje się, że w razie uchybienia terminu materialnego, co do którego ustawodawca nie przewidział dopuszczalności przywrócenia terminu, administracyjny stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Zgodnie z przepisem art. 111 ust. 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. (Dz. U. Nr 70, poz. 473 z 2007 r. ze zm.) o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi opłata za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest wnoszona na rachunek gminy w każdym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem w trzech równych ratach w terminach do [...] stycznia, [...] maja i [...] września danego roku kalendarzowego. Skarżąca wniosła drugą ratę stosownej opłaty za korzystanie z udzielonego jej w 2004 r. zezwolenia dopiero w dniu [...] czerwca 2007 r., a więc z naruszeniem ustawowego terminu. Ustalając charakter prawny terminu wskazanego w art. 111 ust. 7 cytowanej ustawy, trafnie Sąd I instancji przyjął, że zgodnie z przepisem art. 18 ust. 12 pkt 5 omawianej ustawy zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych należało wygasić w przypadku niedokonania opłaty w wysokości określonej w art. 111 ust. 2 i 5 w terminach, o których mowa w art. 111 ust. 7 ustawy. Oznacza to, że na wygaśnięcie zezwolenia nie mają wpływu przyczyny uchybienia. Termin ten jest niewątpliwie terminem prawa materialnego, który nie podlegał przywróceniu, w związku z czym gdy do organu wpłynął wniosek o przywrócenie terminu, to postępowania te mogły toczyć się niezależnie od siebie. Powyższe oznacza, że nie ma także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego. Wskazane wywody procesowe w swojej ocenie bezpośrednio nałożyły się na ocenę zakreślonego prawa materialnego, który przewidział skutek w postaci wygaśnięcia dotychczasowej decyzji. Nie ma zatem podstaw do twierdzeń, że został naruszony art. 162 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł tez podstaw do kwestionowania zasady proporcjonalności wywiedzionej z art. 2 Konstytucji. Sąd I instancji również szczegółowo ustosunkował się do niej. Należy w pełni podzielić wywody tam wyrażone. Zwrócić należy uwagę na treść art. 18 ust. 12 pkt 5 omawianej ustawy, że o ile przedsiębiorca, którego zezwolenie wygasło między innymi z powodu niedokonania opłaty w terminie, może wystąpić z wnioskiem o wydanie nowego zezwolenia po upływie 6 miesięcy od dnia wydania decyzji o wygaśnięciu zezwolenia. Regulacja ta przeczy zakwestionowanej przez skarżącą wywiedzionej zasadzie. Oznacza to, wbrew twierdzeniom skarżącej, że istnieje możliwość odzyskania zezwolenia, a brak terminowego uiszczenia opłat narusza interes publiczny gminy. Powyższe oznacza, że dokonana przez Sąd I instancji ocena była prawidłowa i nie naruszała powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga wobec tego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.