II SA/Bd 67/08

5 marca 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie WSA: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2008r. sprawy ze skargi R.T. i M.T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych osobowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2007r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących kwotę 100zł. (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M.T. zwrócił się do Prezydenta Miasta T. o udostępnienie ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL, ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych, danych osobowych dzieci zmarłego A.S.K.: ich imion i nazwisk, daty i miejsca urodzenia oraz numerów aktów urodzenia. Wnioskodawca jako podstawę prawną żądania wskazał art. 29 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych i art. 86 k.p.c, a ponadto nakaz zapłaty wydany przeciwko zmarłemu, który był dłużnikiem R.T. i wnioskodawcy. Wnioskodawca wskazał również, że dane osobowe, o które się ubiega, będą wykorzystane w wystąpieniu do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po A.S.K. Jako informacje umożliwiające odszukanie interesujących go danych wnioskodawca wskazał imię i nazwisko zmarłego, jego datę urodzenia, imiona rodziców i ostatni adres zamieszkania. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2007 r. Prezydent Miasta T., na podstawie art. 44h ust. 2 pkt 2 w związku z art. 44i ust. 5 i 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst. jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993; z późn. zm.; zwanej dalej "ustawą o ewidencji ludności") odmówił udostępnienia danych spadkobierców zmarłego. Prezydent wskazał, że złożony wniosek nie spełnia warunków formalnych, gdyż nie zawiera wystarczająco skonkretyzowanych informacji, umożliwiających wyszukanie w zbiorze meldunkowym osób spełniających kryteria podane przez wnioskodawcę. Wnioskodawca nie wykazał także, stosownie do art. 44h ust. 2 pkt 2 ustawy o ewidencji ludności, interesu prawnego w otrzymaniu żądanych danych. W skorowidzach Sądu Rejonowego w T. nie odnotowano bowiem sprawy o stwierdzenie nabycia spadku po A.S.K. Brak dokumentu o stwierdzeniu nabycia spadku uniemożliwia udostępnienie danych osobowych. Ponadto zdaniem Prezydenta udostępnienie żądanych danych osobowych mogło spowodować a w szczególności prawo do prywatności wynikające z art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyniku odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie Prezydenta pozostaje w sprzeczności z uzasadnieniem wydanej przez niego decyzji. Z jednej bowiem strony organ pierwszej instancji powołał się na braki formalne wniosku o udostępnienie danych osobowych, co powinno skutkować pozostawieniem go bez rozpoznania, stosownie do art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej "k.p.a."), z drugiej zaś strony – organ wszczął postępowanie i merytorycznie ustosunkował się do żądania zawartego we wniosku. Wobec tego Wojewoda wskazał, że Prezydent, ponownie rozpatrując sprawę, powinien rozstrzygnąć, czy wniosek M.T., który pozbawiony jest skonkretyzowanych informacji o osobach poszukiwanych, spełnia warunki formalne zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2002 r. w sprawie wzoru formularza wniosku o udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych. (Dz. U. Nr 201, poz. 1702). Jeżeli wniosek nie czyni zadość określonym wymogom formalnym, to stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. należy pozostawić sprawę bez rozpoznania, w drodze sporządzenia odpowiedniej adnotacji, jako że przepisy prawa nie przewidują wydania decyzji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Skargę na decyzję Wojewody złożyli R. i M.T., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 i 2 k.p.a., art. 44h ust. 2 pkt 2 ustawy o ewidencji ludności oraz art. 29 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych i wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podnieśli, że stosownie do art. 29 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych oraz art. 86 k.p.c. wnioskodawca wykazał podstawę prawną swojego żądania - wykazano, że A.S.K. jest dłużnikiem skarżących. Wierzyciele mają prawo dochodzić swoich wierzytelności od spadkobierców dłużnika. Warunkiem koniecznym takiego postępowania jest postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym dłużniku. Postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku może wszcząć zarówno spadkobierca, jak i osoby mające w tym interes prawny, w tym wierzyciele spadkodawcy. Dla złożenia wniosku o wszczęcie postępowania konieczne jest posiadanie danych personalnych potencjalnych spadkobierców, o co zwrócił się wnioskodawca do Prezydenta. Odmowa udostępnienia danych osobowych spowodowała, że wnioskodawcy zostali pozbawieni możliwości dochodzenia swoich roszczeń, a ochronie poddany został nieuzasadniony interes dzieci dłużnika. Zdaniem skarżących wniosek o udostępnienie danych osobowych zawierał wszelkie konieczne informacje. Nie było możliwe – tak jak żądał tego organ pierwszej instancji w toku postępowania, w drodze wezwania do uzupełnienia braków formalnych podania – wskazanie, w jakim zakresie i jakich osób dane mają być udostępnione, skoro wnioskodawca zwracał się z wnioskiem o udostępnienie danych co do tego czy zmarły w ogóle posiadał dzieci, a jeżeli tak – to o podanie ich danych osobowych. Pomimo rygoru zawartego w wezwaniu (art. 64 § 2 k.p.a.) organ pierwszej instancji nie pozostawił wniosku bez rozpoznania, ale wydał decyzję odmawiającą udostępnienia danych. Uchylając tę decyzję Prezydenta Wojewoda dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w całości, a nawet wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku. Prezydent nie zaniedbał żadnego działania celem wyjaśnienia sprawy. W tej sytuacji organ II instancji zamiast rozstrzygnąć sprawę co do istoty, spowodował bezprawnie jej cofnięcie do organu I instancji, który obecnie, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w zaskarżonej decyzji, sprawę pozostawił bez rozstrzygnięcia, nie wzywając nawet wnioskodawców do jakiegokolwiek uzupełnienia wniosku. Wskazując na obrazę art. 44h ust. 2 pkt 2 ustawy o ewidencji ludności oraz art. 29 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych skarżący podnieśli, że wniosek o udostępnienie danych osobowych może złożyć dowolny podmiot, natomiast zakres znaczeniowy zwrotu "potrzeba posiadania danych" obejmuje wszelkie interesy wnioskodawcy, które można uznać za prawnie usprawiedliwione. "Interes prawne usprawiedliwiony" jest zaś pojęciem szerszym od "interesu prawnego" w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. czy też art. 189 k.p.c. – obejmuje także interesy faktyczne, które mogą być w świetle obowiązującego prawa zostać uznane za usprawiedliwione. Wnioskodawca nie musi udowadniać istnienia "potrzeby posiadania danych", wystarczy, że ją uprawdopodobni. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnych przesłanek faktycznych ani prawnych poza ogólnikowym stwierdzeniem o konieczności ochrony interesów dzieci dłużnika wnioskodawcy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Organ podkreślił ponadto, że jego zdaniem skarżący w sposób należyty wykazał, iż posiada interes prawny w otrzymaniu danych osobowych. Tym niemniej rozstrzygnięcie merytoryczne musi być poprzedzone ustaleniem przez organ I instancji, czy wniosek spełnia wymogi formalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że odnośnie udostępniania danych osobowych przepisy rozdziału 8b ustawy o ewidencji ludności są przepisami szczególnymi względem przepisów ustawy o ochronie danych osobowych (por. pkt 15 komentarza do art. 29 ustawy o ochronie danych osobowych [w:] J. Barta, P. Fajgielski, R. Markiewicz, "Ochrona danych osobowych. Komentarz", opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX, 2007). W art. 44h ust. 2 pkt 2 w związku z ust. 1 ustawy o ewidencji ludności ustawodawca sformułował szczególną (względem treści art. 29 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych) przesłankę udostępnienia danych, tj. wskazał, że dane ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych mogą być udostępnione osobom i jednostkom organizacyjnym, jeżeli wykażą w tym interes prawny. Nie wystarczy zatem, jak sugerują skarżący, w celu otrzymaniu powyższych danych wykazanie "potrzeby posiadania danych". Tym niemniej, jak wynika z treści odpowiedzi na skargę - bezsporne jest pomiędzy stronami, iż wnioskodawca w postępowaniu administracyjnym wykazał istnienie owego interesu prawnego. Stanowisko to podziela również Sąd. Wyrażając takie zapatrywanie godzi się wskazać, że o tym, czy w konkretnej sprawie wnioskodawca ma interes prawny, decydują przepisy prawa materialnego i to nie tylko z zakresu prawa administracyjnego, ale także z zakresu np. stosunków cywilno – prawnych. Śmierć dłużnika jest zdarzeniem, z którym przepisy prawa materialnego (art. 922 § 1, 924, 925 Kodeksu cywilnego) łączą skutek w postaci przejścia praw i obowiązków zmarłego podlegających dziedziczeniu na jego spadkobierców. Uruchomienie postępowania o stwierdzenie nabycia spadku, dla którego potrzebne jest posiadanie informacji o spadkobiercach zmarłego, służy jedynie realizacji interesu prawnego wierzyciela opartego na przepisach prawa materialnego (por. rozważania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2008r., sygn. akt III SA/Kr 945/07, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) dostępnej poprzez stronę internetową www.nsa.gov.pl – dział "Baza orzeczeń"). Wbrew zatem twierdzeniom organu pierwszej instancji – interes prawny w uzyskaniu danych o spadkobiercach nie wynika z faktu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku, ale z samego istnienia wierzytelności wnioskodawcy, która może być zrealizowana poprzez ustalenie, na kogo przeszły obowiązki majątkowe zmarłego dłużnika. Natomiast istotną kwestią sporną w sprawie poddanej kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie, czy złożony w przedmiotowej sprawie wniosek zawierał braki formalne skutkujące niemożnością odnalezienia żądanych informacji (danych osobowych). Słusznie zwrócili uwagę skarżący, iż skoro przede wszystkim chcieli się dowiedzieć, czy zmarły w ogóle miał dzieci – niemożliwym jest podanie pełnej informacji o tych osobach. Jeżeli skarżący dysponowaliby takimi informacjami, to złożenie przedmiotowego wniosku byłoby zbędne. Uwzględniając natomiast zakres danych gromadzonych w zbiorach meldunkowych, zdaniem Sądu Wojewoda błędnie ocenił, iż przedmiotowy wniosek "pozbawiony jest skonkretyzowanej informacji o osobach poszukiwanych", tj. informacji o osobie umożliwiających wyszukanie w zbiorze żądanych danych (§ 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2002 r. w sprawie wzoru formularza wniosku o udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych). Stosownie do art. 44a ust. 2 pkt 4, ust. 3 pkt1 i ust. 4 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności – zarówno w zbiorze danych stałych mieszkańców, zbiorze danych byłych mieszkańców jak też w zbiorze danych obywateli polskich i cudzoziemców zameldowanych na pobyt czasowy trwający ponad 3 miesiące (będących zbiorami meldunkowymi - art. 44a ust. 1 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności) odnotowuje się imiona i nazwiska rodowe rodziców. Imię i nazwisko zmarłego dłużnika jest imieniem i nazwiskiem rodowym jednego z rodziców dziecka zmarłego dłużnika, co daje możliwość zidentyfikowania spadkobierców w zbiorze danych i tym samym ewentualnego dotarcia do innych informacji o tych osobach, których żądał wnioskodawca. O ile zatem spadkobiercy dłużnika wnioskodawcy zamieszkują (zamieszkiwali) na obszarze właściwości Prezydenta – istnieje możliwość podania danych ich dotyczących. Jednocześnie jednak należy zauważyć, że stosownie do art. 44i ust. 1 ustawy o ewidencji ludności dane ze zbiorów meldunkowych oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych udostępnia organ gminy, wojewoda zaś – w odniesieniu do województwa (ust.2 w art. 44i). Jeżeli zatem informacji dotyczące mieszkańców danej gminy (a właśnie o takie informacje ubiegał się wnioskodawca) pozostają tylko w dyspozycji organu pierwszej instancji, a nie organu odwoławczego – to nawet uznając, iż błędna była odmowa udostępnienia tej informacji, konieczne było przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, bo to on dysponuje bazą danych (tj. swoistego rodzaju "materiałem dowodowym") umożliwiającą załatwienie sprawy. Oznaczałoby to, iż pomimo błędnego uzasadnienia, rozstrzygnięcie zawarte w sentencji Wojewody było prawidłowe. Tym niemniej należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnienie stanowi integralną część decyzji. Ocenie Sądu nie może podlegać sama osnowa decyzji, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2000 r., sygn. akt I SA/Gd 668/98, opubl. LEX nr 47 109 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1710/05, LEX nr 193918). W przedmiotowej sprawie, jak wynika z powyższych rozważań, utrzymanie w obrocie prawnym decyzji Wojewody zobowiązywałoby organ pierwszej instancji do podejmowania czynności nie znajdujących oparcia w prawie, tj. do żądania od wnioskodawcy skonkretyzowania podanych przez niego informacji mających umożliwić odszukanie danych o osobach ewentualnych spadkobierców, w sytuacji kiedy nie ma takiej potrzeby. Skutkuje to stwierdzeniem naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. w związku z § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2002 r. w sprawie wzoru formularza wniosku o udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik postępowania. W dalszym postępowaniu organ powinien rozpatrzyć wniosek skarżącego w oparciu o informacje w nim zawarte, stosownie do powyższych wskazań Sądu. Ze względu na powyższe oraz mając na uwadze konieczność rozstrzygania przez organ pierwszej instancji, niezbędną dla końcowego załatwienia sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270; z późn. zm., zwanej "p.p.s.a.") należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając wysokość wniesionego przez skarżących wpisu.