II SA/Sz 9/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorza Jankowski /spr./, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk Meder, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2008 r. sprawy ze skargi J. J. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] nr [...] w przedmiocie likwidacji szkół [...], zmiany nazwy i organizacji Zespołu Szkół [...], włączenia do Zespołu Szkół [...] oraz zmieniająca uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] w sprawie założenia gimnazjum. oddala skargę J. J. wniósł na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na uchwały Rady Miasta S. podjęte na sesji w dniach 25-26 kwietnia 2007 r. w sprawie likwidacji placówek oświatowych , tj. uchwał nr: - VIII/177/07 – w sprawie likwidacji publicznej Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w Szczecinie, ul. [...], - VIII/178/07 – w sprawie likwidacji publicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] im. [...] w Szczecinie, ul. [...], - VIII/179/07 – w sprawie likwidacji publicznego Gimnazjum nr [...] w Szczecinie, ul. [...] oraz zmieniająca Uchwałę Nr VII/309/99 Rady Miasta Szczecina z dnia 29 marca 1999 r., - VIII/259/07 – w sprawie likwidacji publicznego Gimnazjum Nr [...] w Szczecinie, ul. [...], - VIII/260/07 – w sprawie likwidacji Technikum Odzieżowego, XI Liceum Profilowanego, Zasadniczej Szkoły Zawodowej Nr [...], Gimnazjum Nr [...] i Sezonowego Ośrodka Dokształcania Zawodowego, zmiany nazwy i organizacji Zespołu Szkół Nr [...] w Szczecinie ul.[...], włączenia do Zespołu Szkół Ogólnokształcących Nr [...] w Szczecinie ul. [...] Gimnazjum Nr [...] w Szczecinie, ul. [...] oraz zmieniająca Uchwałę Nr VII/290/99 Rady Miasta Szczecina z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie założenia gimnazjum. Ww. uchwałom skarżący zarzucił naruszenie art. 30 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 40ust. 3 ustawy o samorządzie gminny (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 5c, art.17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, art. 21 ust. 1 pkt 2, ust.3 i ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej oraz art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty polegające na uchybieniu powiadomienia wszystkich rodziców o zamiarze likwidacji szkół. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( DZ.U. z 2002 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wezwał Radę Gminy do uchylenia ww. uchwał zarzucając im, że zostały podjęte z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ Prezydent nie wykonał uchwał Rady Miasta z dnia 23.02.2007 r. w przedmiocie skutecznego powiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji placówek oświatowych przez Radę Miasta Szczecina. W styczniu 2007 r. w trakcie spotkań z radami rodziców, radami pedagogicznymi. Prezydent powiadamiając rodziców o powyższym nie posiadał stosownych upoważnień. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym – Prezydent wykonuje uchwały Rady Gminy. Upoważnienie do powiadamiania rodziców wynikające z podjętej uchwały Rady Miasta, Prezydent uzyskał dopiero w dniu 23.02.2007 r. Dalej skarżący wskazał, że zawiadomienie o zamiarze likwidacji dokonane jest skutecznie wtedy, gdy dotrze do wszystkich osób lub organów, które powinny zostać o tym poinformowane, najpóźniej w terminie wskazanym w art. 59 ust. 1 ww. ustaw, który jako termin o charakterze ciągłym należy obliczać stosując art. 112 k.c, zatem termin ten upływa w dniu 28 lutego tego roku kalendarzowego, który został wyznaczony w uchwale intencyjnej, jako rok likwidacji. Zdaniem skarżącego nie wystarczy również powiadomić jednego z rodziców dziecka, informacja o likwidacji powinna być adresowana do obojga z nich. Odnosząc się do Gimnazjum nr [...], którego siedziba ma być przeniesiona a następnie włączona do nowotworzonego Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr [...] , J. J., stwierdził, że zgodnie z art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty de facto podlega przekształceniu. Mając na uwadze brak w ustawie definicji przekształcenia, posługując się definicją ze Słownika Języka Polskiego PWN, skarżący wywiódł, że zmiana siedziby oraz zmiana struktury fizycznej szkoły jest zmianą jej formy zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, który określa główne cechy szkoły takie jak ; nazwę, typ i siedzibę , a w takim przypadku należy stosować przepisy art. 59 ust. 1 i 5 tj. powiadomienie rodziców. Nadto wobec włączenia szkoły do nowotworzonego zespołu stosuje się art. 62 ust. 3 ustawy, odnoszące się do opinii rad pedagogicznych szkół wchodzących w skład zespołu. Mając na uwadze powyższe nie wypełniono obowiązku wynikającego z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w przedmiocie skutecznego powiadomienia rodziców uczniów likwidowanych szkół o zamiarze likwidacji tych placówek. Ponadto zgodnie z art. 62 ust. 5 organ prowadzący szkoły lub placówki może wyłączyć lub włączyć do zespołu inne szkoły oraz rozwiązać zespół szkół za zgodą kuratora oświaty. W ocenie skarżącego likwidacja szkół wchodzących w skład Zespołu Szkół Nr [...] w Szczecinie przy ul. [...] jest likwidacją zespołu, ponieważ likwidacja polega na całkowitym zaprzestaniu działalności tej jednostki. Utworzenie nowego Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr [...] w Szczecinie przy ul. [...] w ocenie skarżącego nie jest zmianą nazwy ale likwidacją i powołaniem w tym miejscu nowej jednostki oświatowej czyli Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr [...]. Skarżący wskazał również, że Rada Miasta Szczecina w kwestionowanych uchwałach, zawierając stwierdzenie, że wchodzą one w życie z dniem podjęcia, naruszyła art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (Dz.U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 z późn. zm.) oraz art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Rada Gminy ma kompetencje do stanowienia aktów prawa miejscowego, które wydaje na podstawie upoważnień ustawowych. Za takie należy też uznać uchwały dotyczące zmiany granic obwodów szkolnych. Skarżone uchwały zawierają określenie granic nowych obwodów szkolnych, tym samym zdaniem skarżącego mają charakter generalny , a zatem zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, powinny one wejść w życie po upływie 14 dni od opublikowania w dzienniku urzędowym województwa. W ocenie J. J. Rada Miasta nie dopełniła również obowiązku uzyskania opinii kuratora dotyczących proponowanych zmian obwodów szkolnych. Nadto w negowanych uchwałach przywołano niepełną podstawę prawną , tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym, art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, podczas, gdy w czasie podejmowania ww. uchwał podstawę prawną stanowił art. 59 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 5c ust. 1, art. 18 pkt 9 ust. 2 lit. h ustawy o samorządzie gminnym, art. 21 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała rady miasta jako akt prawa miejscowego musi posiadać delegację ustawową do uregulowania określonych kwestii w drodze lokalnych aktów prawnych generalnych i abstrakcyjnych . Ustawa o systemie oświaty jako przepis szczególny w stosunku do ustawy o samorządzie gminnym w art. 5c podaje, że w przypadku przedszkoli i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w : art. 5 ust. 9, art. 58 ust. 6, art. 59 ust. 1 oraz art. 62 ust. 2 i 5 – wykonuje odpowiednio: rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty szkoła publiczna z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę. Natomiast art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym stwierdza, ze rada gminy podejmuje wszelkie działania zmierzające do tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek, nie daje zatem radzie gminy bezpośredniej delegacji do podejmowania czynności zmierzających do likwidacji placówek oświatowych. Delegacja ta wynika bezpośrednio z art.5c ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Wobec powyższego decyzje Rady Miasta Szczecina zawarte w uchwałach z dnia 25.04.2007 r. należy uznać za sprzeczne z ustawą o systemie oświaty. Końcowo skarżący podniósł, że decyzje o zmianach dotyczących obwodów szkolnych bezwzględnie wymagają przywołania w podstawie prawnej przepisu prawa miejscowego art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako wniesionej po terminie ewentualnie oddalenie wobec braku wykazania przez skarżącego naruszenia przedmiotową uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia. Zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, skargę do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy może złożyć każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało tą uchwałą naruszone po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia, natomiast zgodnie z art. 53 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę taką należy wnieść w terminie 30 dni od daty uzyskania odpowiedzi, a w przypadku, gdy organ nie udzielił odpowiedzi - w terminie 60 dni od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. W przedmiotowej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego wniesione zostało w dniu 29 maja 2007 r. , na które udzielona została odpowiedź w dniu 19 czerwca 2007 r., przez Zastępcę Prezydenta Miasta, a nie organ, jakim jest Rada Miasta. W świetle powyższego organ wskazał, że skarga wniesiona została po upływie 60- dniowego terminu od daty wezwania. Ponadto organ podał, że skarżący nie wskazał wbrew art. 57 § 1 pkt 3 cyt. ustawy jakie prawo lub interes prawny naruszone zostały skarżonymi uchwałami. Mając powyższe na uwadze Sąd pismem z dnia 27 sierpnia 2007 r. wezwał J. J. do określenia naruszenia prawa bądź interesu prawnego. W odpowiedzi pełnomocnik skarżącego, wskazał, że Jego interes prawny polega na tym, że jest przewodniczącym Rady Rodziców Gimnazjum nr [...] w Szczecinie, którego likwidacji dotyczy zaskarżona uchwała Rady Gminy Szczecin nr VIII/260/07, a jego dziecko uczęszcza do tej szkoły. W połączeniu z art. 15 ust. 2, który ustanawia obowiązek szkolny dziecka od początku roku kalendarzowego, w którym dziecko kończy siódmy rok życia do ukończenia gimnazjum oraz art. 18 ustawy o systemie oświaty, który ustanawia szereg obowiązków rodziców dziecka podlegającego obowiązkowi szkolnemu (dopełnienie czynności związanych ze zgłoszeniem dziecka do szkoły, zapewnienie regularnego uczęszczania dziecka na zajęcia szkolne). Nadto J. J. skarżonym uchwałom zarzucił naruszenie: 1/ art. 59 ust. 6 w zw. Z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 5c ust. 1 przez niezastosowanie procedury właściwej dla likwidacji szkoły do przekształcenia Gimnazjum nr [...] w Szczecinie polegającego na włączeniu go do zespołu szkół nr [...] przy ul. [...] w Szczecinie; 2/ art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 17 ust. 4 i 6 ustawy o systemie oświaty poprzez to, że uchwały zawierające w swej treści regulacje dotyczące granic obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjów nie zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego i weszły w życie z dniem podjęcia; 3/ art. 59 ust. 3 ustawy o systemie oświaty przez przekazanie dokumentacji zlikwidowanych szkół publicznych podmiotom innym niż organ prowadzący szkołę; 4/ art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, przez to, że zmiana struktury szkół dokonana w zaskarżonej uchwale przyczynia się do zwiększenia różnic w warunkach kształcenia dzieci z różnych dzielnic Szczecina ze względu na wydłużenie odległości od szkół; 5/ art. 1 pkt 10 ww. przez to, że połączenie gimnazjów nr [...] w Szczecinie w jedną szkołę stwarza zagęszczenie uczniów i niebezpieczne i niehigieniczne warunki nauki. W dalszej części pisma skarżący przytoczył argumenty zawarte w skardze . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie u z n a ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie jest zasadna. Ustawa o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r. (tekst jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przewiduje możliwość ingerencji w samodzielność gminy w postaci dwu instytucji prawnych tj. nadzoru nad legalnością działania gminy oraz skargi każdego podmiotu na działania organów gminy naruszające jego interes prawny lub uprawnienie. Skarga obywatelska służy każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone działaniem organów gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zdaniem Sądu rozpatrywane w niniejszej sprawie zagadnienia dotyczące likwidacji i przekształcenia szkół pozostają w zakresie administracji publicznej. Czyli spełniona jest jedna przesłanka warunkująca wniesienie skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast w ocenie Sądu skarżący nie wykazał drugiej przesłanki tj. naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia na skutek działania organów gminy podjętego w formie uchwały. Analiza bogatego orzecznictwa sądowego w zakresie pojęcia "interesu prawnego" prowadzi do wniosku, że legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego. Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Sąd w niniejszej składzie podziela pogląd eksponowany w orzecznictwie, że interes prawny musi być bezpośredni, konkretny i realny. Legitymację do wniesienia skargi stanowi naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego i stąd musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Sama ewentualna sprzeczność z prawem uchwały nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Wezwany przez Sąd, pełnomocnik skarżącego, do sprecyzowania naruszenia interesu prawnego, stwierdził w piśmie z 5 września 2007r., że interes prawny skarżącego polega na tym, że jest on przewodniczącym Rady Rodziców Gimnazjum Nr [...] w Szczecinie, którego likwidacji dotyczy zaskarżona uchwała nr VIII/260/07, a dziecko skarżącego uczęszcza do tej szkoły. Następnie pełnomocnik zaznaczył, że należy to połączyć z art. 15 ust.2, który ustanawia obowiązek szkolny dziecka od początku roku kalendarzowego, w którym dziecko kończy siódmy rok życia do ukończenia gimnazjum oraz art. 18 ustawy o systemie oświaty, który ustanawia szereg obowiązków rodziców dziecka podlegającego obowiązkowi szkolnemu jak np. zapewnienie regularnego uczęszczania dziecka na zajęcia szkolne i wobec tego należy uznać, że uchwała wpływa na warunki wykonywania tych obowiązków czyli dotyczy interesu prawnego skarżącego. W ocenie Sądu nie daje to legitymacji do wniesienia skargi. W myśl art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym legitymację do wniesienia skargi stanowi zaistniałe naruszenie własnego interesu prawnego lub upoważnienia skarżącego, wynikające z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę (p.też Stanisław Prutis, Ochrona samodzielności gminy, jako jednostki samorządu terytorialnego, Warszawa 2005). Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, gdyż uchwała nr VIII/260/07 nie uniemożliwia kontynuacji nauki przez dziecko skarżącego. Gimnazjum, do którego dotychczas uczęszczało dziecko skarżącego nie zostało zlikwidowane a jedynie włączone do struktury Zespołu Szkół Ogólnokształcących Nr [...] w Szczecinie. Może to powodować pewne niedogodności faktyczne dla opiekunów dziecka ale w żaden sposób nie narusza normy dotyczącej obowiązku szkolnego. Pełnomocnik skarżącego przedstawił zagrożenie dla interesów faktycznych ale nie wskazał jaki interes prawny został naruszony przez podjęcie wspomnianej uchwały. Również to, że skarżący jest Przewodniczącym Rady Rodziców Gimnazjum Nr [...] w Szczecinie, a więc wykonuje funkcję społeczną, nie jest w ocenie Sądu wykazaniem naruszenia interesu prawnego. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego w oparciu o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest spełnienie dwóch przesłanek tj. sprawa musi dotyczyć administracji publicznej, a skarżący musi wykazać, że jego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego w stosunku do żadnej z zaskarżonych uchwał. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.