II OSK 819/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 marca 2008 r. sygn. akt II SAB/Po 15/07 w sprawie ze skargi R. i M. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. w przedmiocie uniemożliwienia przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, a także udzielenia informacji oddala skargę kasacyjną W dniu 3 grudnia 2007 r. R. i M. K. wnieśli skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jarocinie polegającą na nierozpatrzeniu ich wniosku z dnia 16 kwietnia 2007 r. o umożliwienie zapoznania się z aktami sprawy oraz sporządzenia z nich notatek i odpisów, a także udzielenia informacji. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że od czasu wydania postanowienia przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2007 r., uchylającego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jarocinie z dnia [...] maja 2007 r. minęło 5 miesięcy, a sprawa nie została załatwiona, a zatem, w opinii skarżących, doszło do naruszenia przepisów art. 35 kpa. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jarocinie wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając chronologicznie czynności podjęte w sprawie, wskazujące, zdaniem organu, na brak bezczynności w rozpatrywanej sprawie. Wyrokiem z dnia 5 marca 2008 r. (sygn. akt II SAB/Po 15/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Wskazując na dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, WSA w Poznaniu uznał, że skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jarocinie nie jest zasadna. Organ ten rozpoznał bowiem wniosek skarżących z dnia 16 kwietnia 2007 r. postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. Późniejsze uchylenie tego postanowienia wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2007 r. nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie bezczynności organu, skoro organ, wprawdzie nieprawidłowo, ale wniosek skarżących rozpoznał. Dodatkowo WSA w Poznaniu stwierdził, że w niniejszej sprawie skarga została wniesiona przedwcześnie, tj. jeszcze przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowego wszczętego w celu rozpoznania skargi na postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2007 r. i na dwa miesiące przed możliwością podjęcia przez skarżony organ jakichkolwiek czynności. W świetle powyższego, uznając skargę za bezzasadną, WSA w Poznaniu oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli R. i M. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zdaniem skarżących wyrok WSA w Poznaniu został wydany z naruszeniem przepisów prawa procesowego – art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 61 § 1 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że WSA w Poznaniu niedostrzegając istotnego naruszenia prawa w niniejszej sprawie naruszył nałożone nań obowiązki kontrolne określone w art. 1 ustawy ppsa. Ponadto zdaniem skarżących WSA w Poznaniu nie przedstawił w uzasadnieniu istotnych elementów stanu faktycznego, wbrew postanowieniom art. 141 § 4 ppsa. Dodatkowo w ocenie wnoszących skargę kasacyjną WSA w Poznaniu dokonując oceny bezczynności nie dostrzegł szeregu naruszeń kpa, jakich dopuścił się organ na etapie postępowania administracyjnego. W szczególności, skarżący podnieśli w tym względzie, że WSA w Poznaniu nie dostrzegł, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy ppsa wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Zdaniem skarżących doprowadziło to do błędnego oddalenia skargi z naruszeniem art. 151 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, Dz. U. z 2004 r. Nr 162 poz. 1692, ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie zawiera zarzuty dotyczące naruszenia przez WSA w Poznaniu przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). W ramach skargi kasacyjnej skarżący podnoszą, że Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżone orzeczenie z naruszeniem art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zwanej dalej w skrócie: "pusa". Zdaniem skarżących naruszenie wskazanych przepisów procesowym wynika z niewłaściwego przeprowadzenie kontroli działalności administracji publicznej, wykazującej, zdaniem wnoszących skargę kasacyjną szereg uchybień proceduralnych. Ponadto, skarżący podnieśli, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu nie zawarł istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, czym naruszył obowiązki wynikające z art. 141 § 4 ppsa. Z kolei zarzut naruszenia art. 61 § 1 oraz art. 151 ppsa dotyczy błędnego zastosowania przez WSA w Poznaniu art. 151 ppsa jako podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zdaniem autora skargi kasacyjnej wynika to z niedostrzeżenia przez sąd pierwszej instancji obowiązków wynikających z art. 61 § 1 ustawy – ppsa). W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że skarga kasacyjna w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jarocinie. Rozstrzyganie spraw w tym zakresie zostało poddane kontroli sądowo-administracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – ppsa. Ze względu na specyficzny, incydentalny charakter postępowania w kwestii bezczynności organu administracji, należy zwrócić uwagę na zawężony charakter kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne w takich sprawach. Przede wszystkim, podstawowym celem takiego postępowania jest określenie, czy w świetle stanu faktycznego w sprawie organ administracji pozostaje w stanie bezczynności, czyli – czy zachodzi sytuacja, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Ponadto, skarga na bezczynność organu administracji może zostać wniesiona do sądu administracyjnego dopiero po wyczerpaniu toku zażaleniowego w postępowaniu administracyjnym, oraz po upływie ustawowych terminów, w jakich organ administracji zobowiązany jest podjąć pewne czynności lub też wydać określony akt administracyjny. Biorąc pod uwagę tak zawężony charakter kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie, należy uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności, nietrafny jest zarzut naruszenia przez WSA w Poznaniu art. 1 § 1 i 2 ustawy – upsa. Wskazany przepis jest przepisem prawa ustrojowego. Jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne, nie jest to przepis, który regulowałby postępowanie przed sądem administracyjnym. Z tej przyczyny art. 1 ustawy – upsa nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ppsa (zob. w tym zakresie, np. wyrok NSA z 23 mają 2007 r., I OSK 1874/06, niepublik.). Przy ocenie pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, należy zwrócić uwagę, że argumentacja skarżących opiera się na błędnej ocenie co do okresu, w jakim wystąpiła bezczynność PINB w Jarocinie. Po pierwsze, należy wskazać, że zarówno w skardze do sądu administracyjnego pierwszej instancji, jak i w skardze kasacyjnej, skarżący starają się wykazać, że podstawowym skutkiem wydania przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia z dnia [...] czerwca 2007 r. uchylającego postanowienie PINB w Jarocinie z dnia [...] maja 2007 r., jest konieczność podjęcia nowego rozstrzygnięcia przez organ I instancji, a brak działania PINB w tym zakresie oznacza pozostawanie tego organu w bezczynności. Świadczy to o niezrozumieniu skutków wydanego przez WINB rozstrzygnięcia w trybie nadzoru. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, zostało ono wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz art. 123 § 1 kpa. Błąd skarżących polega na przyjęciu, że wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia uchylającego postanowienie PINB w Jarocinie, wywołuje obowiązek ponownego rozpoznania żądań strony, co jest twierdzeniem oczywiście błędnym. W świetle powyższych ustaleń, za bezzasadny należy uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 61 § 1 ppsa. Wbrew twierdzeniom skarżących, wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia WWINB nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie kwestii bezczynności organu I instancji w rozpatrywanej sprawie. Z tego samego powodu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez WSA w Poznaniu art. 134 § 1 ppsa. Wskazane przez skarżących uchybienia proceduralne, których nie uwzględnienie przez sąd pierwszej instancji, świadczy o niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnych, dotyczą braku podjęcia przez PINB w Jarocinie określonych czynności procesowych przewidzianych w przepisach kpa. Ze względu na fakt, że jak – wyżej wskazano – w istocie PINB w Jarocinie nie był zobowiązany do podejmowania tego rodzaju czynności, podniesiony przez skarżących zarzut nie może odnieść zakładanego skutku. W ocenie składu orzekającego NSA w niniejszej sprawie, WSA w Poznaniu podjął zaskarżony wyrok, dokonując oceny wszystkich istotnych dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych i prawnych zaistniałych w rozpatrywanej sprawie. Za nieuzasadniony należy również uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wymienione w tym przepisie. Dodatkowo, zdaniem składu NSA orzekającego w niniejszej sprawie, WSA w Poznaniu właściwie wskazał art. 151 ppsa jako podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia. Jak bowiem wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przeprowadzona przez WSA w Poznaniu kontrola działania organów administracji publicznej doprowadziła sąd do przekonania, że w rozpatrywanej sprawie nie ma podstaw do uznania zasadności skargi na bezczynność PINB w Jarocinie, co w konsekwencji uzasadniało oddalenie skargi, stosowanie do art. 151 ppsa. W świetle powyższego, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.