VII SA/Wa 1280/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2006r., znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy: Dz. U. z 2000r. Nr 198, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2006r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2002r., znak: [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzją z dnia [...]stycznia2002r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]grudnia2001r., znak: [...] – nakazującą Zarządowi Gminy [...], inwestorowi zadania inwestycyjnego "Gospodarka wodno-ściekowa [...][...] Gminy [...]", rozbiórkę sieci kanalizacji sanitarnej długości ok. 140 m wykonanej w miejscowości [...] z rur PCV Ø 90 mm. Następnie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2002r., wyżej opisana, została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 4marca 2004r., w sprawie o sygn. akt 258/02 skargę oddalił. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w sytuacji gdy skarga, na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2002r., została oddalona przez Sad, to organ administracyjny ma zamkniętą drogę do stwierdzenia nieważności tej decyzji, ze względu na związanie go oceną prawna zawartą w wyroku Sądu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na przepis art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym organ administracyjny związany jest oceną prawną Sądu . W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie , Gmina [...] dochodziła uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2002r oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]grudnia2001r., znak: [...]. Skarżąca podniosła, że decyzje zarówno Powiatowego, jak i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotknięte są wadą nieważności stosownie do przepisów art. 156 § 1 pkt 4 kpa, z uwagi na błędne uznanie Zarządu Gminy [...] za inwestora sieci kanalizacji sanitarnej. Zarząd Gminy, jako organ osoby prawnej nie może być stroną postępowania administracyjnego, co wynika z przepisu art. 28 i 29 kpa. Zdaniem skarżącej Gminy stwierdzeniu nieważności powyższych decyzji nie stoi na przeszkodzie przepis art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem ani niniejsza sprawa nie jest sprawą, o której mówi art. 153 ustawy jw., ani też Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest organem, który wskazuje przepis tego artykułu. Stosownie do przepisów art. 156 i następnych kpa, postępowanie w sprawie nieważności jest postępowaniem nowym i decyzja kończąca to postępowanie jest nową decyzją, wydaną przez właściwy organ I instancji. W świetle powyższego przepisu, ani niniejsza sprawa nie jest sprawą, o której mówi art. 153 ustawy jw., ani też Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest organem, który wskazuje przepis tego artykułu. Skarżąca Gmina wskazała, że w wyroku, na który powołuje się organ administracji ani ocena prawna, ani wskazania co do dalszego postępowania nie zostały sformułowane w takim zakresie, który dawałby możliwość zastosowania przepisu art. 153 ww. ustawy. Sentencja tego wyroku w świetle art. 138 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którą sąd zobowiązany jest sporządzić, nie zawiera zaś elementów, o których mowa w art. 153 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.nr153,poz.1269) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a zatem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Sad rozstrzyga w granicach danej sprawy , nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi - art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm. ) . Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm. ) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu, wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ. Zdaniem Sądu na gruncie w/w przepisu aktualna jest wykładnia zawarta w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym art.30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Zgodnie z tym orzecznictwem próby stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez Sąd (oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) jest w istocie w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie Sądu. Wyrażona w orzeczeniu sądu ocena prawna pozostaje wiążąca także wówczas, gdyby okazała się nietrafna. Zarówno organ administracji, jak i Sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązani są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Wskazać należy, że "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania", o których mowa w komentowanym przepisie, są formułowane w uzasadnieniu orzeczenia. W tym więc zakresie uzasadnienie orzeczenia wykazuje moc wiążącą. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. np. S. Hanausek (w:) W. Siedlecki (red.), System prawa procesowego cywilnego. Zaskarżanie orzeczeń sądowych, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za wadliwe. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych . W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, można wyjątkowo dopuścić do odstąpienia od zastosowania wyżej wskazanych zasad wynikających z przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm. ) . Tym samym może dojść do kontroli decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2002r. , w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym. Jego celem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie kontroli ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia , tj. tego czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych i opisanych w zamkniętym katalogu w art.156§ 1 pkt 1-7 kpa. Organ prowadzący postępowanie nieważnośćiowe nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. Wskazać należy , że Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie poddał kontroli decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2002r., nie precyzując jednak oceny prawnej w zakresie przesłanek nieważnościowych . W okolicznościach niniejszej sprawy, organ rozpozna zatem ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji, badając w szczególności, czy kontrolowana decyzja obarczona jest wadą, o której mowa w przepisie art. 156§1pkt4 kpa. Organ będzie miał na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 9 września 2005r., w sprawie II OSK 6/05. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził tam pogląd, że nie jest prawidłowe uznanie Zarządu Gminy [...] za adresata decyzji. Skoro bowiem inwestorem jest Gmina [...], to wyłącznie do niej powinien być skierowany nakaz rozbiórki. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w myśl art. 29 kpa stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne (...), a gmina, jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego, wykonująca zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność jest wyposażona w osobowość prawną (art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym Dz.U. z 200 r. Nr 142, poz. 1591). Samodzielność prawna gminy podlega ochronie sądowej (art. 2 ust. 3 tej ustawy). Podmiotem praw i obowiązków jest wspólnota terytorialna czyli gmina, a nie jej organy. Przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa ma więc gmina, a nie jej organ wykonawczy (w chwili orzekania organów nadzoru budowlanego był nim zarząd gminy), czy stanowiący. Mając na uwadze powyższą argumentację, Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm. ).