VII SA/Wa 2197/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2008 r. sprawy ze skargi J. i K. P. oraz Ł. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. skargę oddala. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006r, Nr 156, poz. 1118) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071) zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. i K. P. oraz Ł. P. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego, warsztatu samochodowego, sklepu, stacji demontażu samochodów osobowych i dostawczych w R. przy ul. [...], na działce nr ew. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R., zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w R. nr [...] z dnia [...].06.1998r. opublikowaną w Dz. Urz. Województwa [...] nr [...] poz. [...] z dnia [...].10.1998r. Przedmiotowa działka położona jest na terenach usług rzemiosła i usług handlu w strefie uciążliwości drogi głównej ruchu przyśpieszonego oznaczonych w planie symbolem E1UR/UH. Organ wskazał też, że dla przedmiotowej inwestycji została przeprowadzona procedura środowiskowa zakończona wydaniem decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R. nr [...] z dnia [...].02.2007r., ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Inwestor przedstawił oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. S.. Odwołująca podniosła, iż zgodnie z Krajowym Programem Gospodarki Odpadami wyeksploatowane pojazdy powinny być demontowane przez koncesjonowane stacje wytypowane przez wojewodów do recyklingu materiałowego. Planowana stacja nie spełnia wymogów recyklingu materiałowego m.in. z powodu infrastruktury terenu, na którym jest planowana (sąsiedztwo z budynkami mieszkalnymi, bezpośrednie sąsiedztwo lasu, brak komunalnego odprowadzania ścieków, korzystanie przez mieszkańców sąsiednich nieruchomości z wód gruntowych jako wody pitnej). Ponadto odwołująca podniosła, iż w raporcie oddziaływania na środowisko nie określono obiektywnie uciążliwości związanej z natężeniem hałasu, a wręcz ją pominięto, nie podjęto też problemu zakresu i czasu monitoringu odpadów. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 kpa, po rozpatrzeniu odwołania J. S. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 17.09.2007r. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził oględziny na działce nr ew. [...] we wsi S. gm. R., w trakcie których stwierdził, że "do dnia oględzin wykonano fundamenty obiektu, posadzki, prowadzone były roboty murarskie przy ścianach w części socjalno-biurowej, przystąpiono do usuwania słupów konstrukcyjnych w części usługowej budynku". Z uwagi na powyższe okoliczności organ odwoławczy stwierdził, iż merytoryczne rozpatrzenie sprawy jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Jednocześnie Wojewoda [...] wskazał, że brak więc było podstaw, aby organ ustosunkowywał się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu z dnia 22.01.2003r. przez K. i D. T.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. i K. P. oraz Ł. P., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1, 2 i 3 w zw. z art.105 § 1 kpa, naruszenie przepisu art. 107 § 1 w zw. z art. 28 kpa, naruszenie art. 9 kpa. Skarżący podnieśli, że organ naruszył art. 138 kpa w zw. z art. 105 kpa poprzez bezpodstawne umorzenie całego postępowania w sprawie. Zdaniem skarżących Wojewoda [...] powinien zgodnie z treścią art. 138 § 1 w zw. z art. 105 § 1 pkt 2 i 3 utrzymać decyzję Starosty [...] w mocy, bądź też umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, zgodnie z treścią art. 105 § 1 kpa - ale tylko postępowanie odwoławcze. Zdaniem skarżących Wojewoda [...] naruszył również art. 107 § 1 w zw. z art. 28 kpa, przywołując w treści uzasadnienia jako wnoszących odwołanie K. i D. T., których interesu prawnego lub obowiązku w świetle art. 28 kpa niniejsza sprawa nie dotyczy. Zdaniem skarżących zachodzi więc obawa, że w istocie organ odwoławczy rozpoznał inną sprawę, niż sprawę skarżących. W ocenie skarżących niejasność w sprawie budzi również fakt złożenia przez J. S. odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]. Z treści uzasadnienia decyzji Wojewody [...] wynika bowiem, iż J. S. złożyła odwołanie w dniu 21 marca 2007 r., skarżący jednak nie otrzymali odpisu owego odwołania, ani nie zostali o tym fakcie poinformowani. Kwestia ta jest dodatkowo wątpliwa z tego względu, że skarżący dysponują egzemplarzem decyzji Starosty [...] Nr [...], na którym widnieje pieczęć stwierdzająca, że decyzja ta stała się ostateczna z dniem 18 kwietnia 2007 r. Zdaniem skarżących taki stan powoduje naruszenie jednej z naczelnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 9 ustawy, zobowiązującej organy do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ wskazał, że z dokumentów przesłanych przez organ I instancji wynika, że w dniu 22 marca 2007 r. odwołanie J. S. wpłynęło do Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego w W., bezprawne było więc potwierdzenie ostateczności decyzji organu I instancji w dniu 18 kwietnia 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę może więc dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, nie jest natomiast jej celem dokonywanie oceny prawidłowości robót już wykonanych (kontrola realizacji inwestycji należy do właściwości organów nadzoru budowlanego). Pozwolenie na budowę jest rozstrzygnięciem administracyjnym, kończącym postępowanie toczące się przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, które ma na celu zbadanie, czy projektowana inwestycja nie będzie naruszała takich wartości jak np.: ochrona środowiska, krajobrazu, bezpieczeństwo, ochrona dóbr kultury oraz prawa osób trzecich. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowana jest konsekwentnie zasada, w myśl której w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały rozpoczęte (nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót), brak jest podstaw do wydawania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i winno w tym zakresie, z mocy art. 105 § 1, ulec umorzeniu (por. wyrok NSA w Warszawie z 22 lipca 1998 r. IV SA 1454/96 LEX nr 45731, wyrok NSA w Warszawie z 22 października 1998 r. IV SA 1860/96 LEX nr 43753, wyrok NSA z 7 grudnia 2005 r. II OSK 910/05 LEX nr 188797, wyrok NSA w Warszawie z 15 listopada 2000 r. IV SA 1164/98 LEX nr 53387, wyrok WSA w Warszawie z 15 grudnia 2005 r. VII SA/Wa 1349/05 LEX nr 196268). Zatem wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę po rozpoczęciu realizacji inwestycji nie miałoby żadnego oparcia w przepisach Prawa budowlanego i decyzja taka, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa kwalifikowałaby się z mocy art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego do stwierdzenia jej nieważności. Bezprzedmiotowość postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę spowodowana uprzednim rozpoczęciem robót budowlanych przez inwestora dotyczy zarówno sytuacji, gdy inwestor w ogóle nie dysponował pozwoleniem na budowę, jak i sytuacji, gdy wprawdzie uzyskał pozwolenie na budowę, jednakże przystąpił do robót budowlanych objętych tym pozwoleniem przed uzyskaniem przez decyzję przymiotu ostateczności. Zrealizowanie inwestycji jest podstawą do umorzenia postępowania, ale nie odwoławczego (jak podniesiono w skardze), tylko całego postępowania prowadzonego w celu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie odwoławcze może być umorzone wówczas, gdy odwołanie złożone zostało przez podmiot, który nie jest stroną w sprawie; gdy strona cofnęła odwołanie lub gdy decyzja, od której złożono odwołanie została wyeliminowana z obrotu prawnego np. poprzez stwierdzenie jej nieważności. Żadna z tych okoliczności w sprawie nie wystąpiła. Pozostałe zarzuty skargi również nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Wbrew twierdzeniom skarżących w przedmiotowej sprawie nie ma żadnych niejasności odnośnie faktu złożenia odwołania przez J. S.. Analiza akt administracyjnych pozwala stwierdzić bez żadnych wątpliwości, że w dniu 22 marca 2007r. do Starostwa Powiatu [...] wpłynęło odwołanie złożone przez J. S.. Odwołanie to zostało wniesione w terminie (J. S. otrzymała decyzję organu I instancji w dniu 16 marca 2007r., złożyła odwołanie za pośrednictwem urzędu pocztowego w dniu 21 marca 2007r.). Bezzasadny jest też zarzut, że zachodzi obawa, iż organ odwoławczy rozpoznał inną sprawę, niż sprawę skarżących. Wprawdzie rzeczywiście w uzasadnieniu decyzji znalazło się stwierdzenie o braku podstaw do ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu przez K. i D. T., podczas gdy w przedmiotowej sprawie taka strona nie brała udziału, to jednak pozostała treść decyzji nie pozostawia wątpliwości, jaką sprawę i czyje odwołanie organ rozpoznawał. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, wobec czego, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.