II SA/Kr 1270/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie: WSA Piotr Głowacki (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 marca 2008 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala. Starosta [...] decyzją nr [...], znak [...] z dnia [...] roku zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. L. i Z. L. pozwolenia na budowę budynku usługowo- mieszkalnego wraz z przewiązką w poziomie piętra nad istniejącym ciągiem pieszym, w parterze usługi nieuciążliwe (handel artykułami spożywczymi), na piętrze część mieszkalna oraz nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wraz z wewnętrznymi instalacjami wody, kanalizacji, gazu, c.o., energii elektrycznej na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] na działkach nr [...], [...] i [...] Podstawą decyzji były art. 82 ust. 2, art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano na złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzje o warunkach zabudowy dla terenu inwestycji, zgodność projektów z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, oraz zapewnienie stronom możliwości czynnego udziału w sprawie. We wniesionym w terminie odwołaniu M. Z. domagała się uchylenia powyższej decyzji i odmówienia udzielenia pozwolenia na budowę, względnie- uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zakwestionowała przede wszystkim sposób doręczenia jej decyzji, zarzucając, że nie otrzymała załącznika do niej. Wskazała na usytuowanie budynku niezgodne z przepisami techniczno- budowlanymi w zakresie odległości od granic działek objętych zamierzeniem budowlanym, a także zarzuciła, iż decyzja nie posiada uzasadnienia, odpowiadającego wymogom art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Podniosła także, że nie otrzymała rozstrzygnięcia Ministra Budownictwa w przedmiocie odstępstwa od warunków technicznych, Decyzją z dnia [...] roku, znak [...] , Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, jako podstawę prawną wskazując art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania, zakończonego wydaniem zakwestionowanego orzeczenia, stwierdzając, iż jest ono zgodne z prawem. Zwrócił uwagę na zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy oraz wymogami ochrony środowiska, a także z przepisami techniczno- budowlanymi. Wojewoda [...] wskazał, że budynek został usytuowany w granicy z działką nr [...]po uzyskaniu zgody na odstępstwo od warunków technicznych, co nastąpiło w trybie art. 9 ustawy- Prawo budowlane, po przeprowadzeniu w tej kwestii prawidłowego postępowania. W odpowiedzi na zarzuty odwołania organ podał, iż nie praktykuje się wysyłania projektu budowlanego jako załącznika do decyzji, a strona ma do niego wgląd w trakcie postępowania. Postanowienie Starosty [...] o wyrażeniu zgody na odstępstwo zostało stronom doręczone w trybie uzupełniającym. Samo zaś odstępstwo uzasadnione jest rozmiarami działki inwestora, nie powoduje przy tym zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, ani też pogorszenia warunków zdrowotno- sanitarnych, użytkowych oraz stanu środowiska. M. Z., nie zgodziwszy się z takim rozstrzygnięciem, wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Domagała się uchylenia bądź stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, decyzja Wojewody [...] rażąco narusza przepisy art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 9 ust. 1 i 2 ustawy- Prawo budowlane, a także § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Podniosła, że upoważnienie ministra do wyrażenia zgody na odstępstwo nie jest jednoznaczne z samym wyrażeniem takiej zgody. Nadto upoważnienie takie może być udzielone wówczas, kiedy zachodzi potrzeba zastosowania rozwiązań odmiennych od wynikających z regulacji prawnych, a zdaniem skarżącej- nie zachodzi taka potrzeba w odniesieniu do spornej inwestycji. Organy w ogóle nie zbadały tej kwestii, a – zdaniem skarżącej- inwestor mógł zastosować inne rozwiązania, nie naruszające warunków technicznych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zajęte wcześniej stanowisko. W uzupełnieniu wskazał, że działka nr [...] stanowiąca ciąg pieszy, nie jest własnością inwestora i stanowi początek przejazdu, obejmującego szereg działek, natomiast szerokość działki nr [...], wynosząca 8m, w ogóle nie daje możliwości zabudowy przy zachowaniu odległości wymaganych normami techniczno- budowlanymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nie stwierdzenia takich okoliczności, skarga podlega oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a. W ocenie Sądu kontrolowane postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób odpowiadający przepisom prawa administracyjnego procesowego, a zapadłe w nim decyzje czynią zadość przepisom prawa materialnego. Organy administracji architektoniczno- budowlanej zapewniły wszystkim stronom możliwość czynnego udziału w sprawie, co realizuje dyspozycję art. 10 k.p.a., a postępowanie wyjaśniające prowadziły zgodnie z przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Uchybienie odnośnie zagwarantowania stronom możliwości udziału w postępowaniu, polegające na nie doręczeniu przez organ pierwszej instancji postanowienia, wyrażającego zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych, zostało usunięte w toku postępowania odwoławczego. Decyzja Wojewody [...] zawiera w niezbędnym zakresie uzasadnienie faktyczne i prawne, pozostając w zgodzie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a., co również stanowi korektę wad postępowania pierwszoinstancyjnego. Zarzuty skargi, która zainicjowała niniejsze postępowanie sądowe, koncentrowały się wokół kwestii odstępstwa od przepisów techniczno- budowlanych, dotyczącego odległości projektowanego budynku od granicy działek, na których ma on być posadowiony. Sąd dostrzegł uchybienia w tym zakresie, jakie zaistniały w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji, jednakże- jak już wskazano wyżej- zostały one dostrzeżone i usunięte przez Wojewodę [...]. Oznacza to, iż zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy- Prawo budowlane, w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Zgodę na takie odstępstwo wyraża- w formie postanowienia- organ administracji architektoniczno- budowlanej, po uzyskaniu upoważnienia właściwego ministra (art. 9 ust. 2 ustawy). Upoważnienie takie zostało wydane przez Ministra Transportu Budownictwa (pismo z dnia [...] roku, znak [...]), a na jego podstawie Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] roku, znak [...], udzielił zgodę na wykonanie zamierzonego budynku bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki budowlanej nr [...], co zostało zwięźle uzasadnione. Skarżąca ma rację o tyle, o ile zarzuca, że postanowienie to nie zostało jej doręczone przez organ pierwszej instancji. Doręczenie każdego orzeczenia w toku postępowania wszystkim stronom jest obowiązkiem organów administracji publicznej, wynikającym z art. 126 w zw. z art. 109 § 1 k.p.a., a jego niedopełnienie oznacza naruszenie dyspozycji art. 10 k.p.a., a zatem pozbawienia stron czynnego udziału w sprawie. Jednakże postanowienie z dnia [...] roku zostało w trybie uzupełniającym, jeszcze przed ostatecznym zakończeniem postępowania, doręczone stronom, zatem uchybienie zostało skorygowane jeszcze w administracyjnym toku instancji. Postanowienie o wyrażeniu zgody na odstępstwo nie jest zaskarżalne, gdyż żaden przepis tego nie przewiduje (arg. ex art. 141 § 1 k.p.a.), wobec czego nie musi zawierać uzasadnienia (art. 124 § 2 k.p.a.). Niemniej jednak należy podzielić pogląd, wyrażany w orzecznictwie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2006 roku, sygn. akt II SA/Wa 1272/06, LEX nr 302469), iż organ administracji powinien się w decyzji wypowiedzieć dlaczego możliwe jest to odstępstwo, wypowiadając się co do warunków pożarowych, kwestii zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, pogorszenia warunków sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska. W przeciwnym bowiem razie postanowienie takie pozostałoby całkowicie poza kontrolą instancyjną i sądową. Postanowienie z dnia [...] roku zawiera co prawda lakoniczne uzasadnienie, w żaden jednak sposób nie odniesiono się w nim do przyczyn, z jakich nastąpiło wyrażenie zgody na odstępstwo. Wytłumaczenia takiego nie zawiera również decyzja Starosty [...]. Dopiero uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji wskazuje, iż na obszarze inwestycji nie było możliwości zachowania odległości, wynikających z przepisów techniczno- budowlanych, natomiast odstępstwo nie powoduje zagrożenia życia ludzi, bezpieczeństwa mienia, nie powoduje także pogorszenia warunków zdrowotno- sanitarnych i użytkowych oraz stanu środowiska. Dodatkowe argumenty, przemawiające za zasadnością zgody na odstępstwo, organ odwoławczy podniósł w odpowiedzi na skargę. W ocenie Sądu zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych była w realiach niniejszej sprawy całkowicie uzasadniona. Analiza dokumentacji projektowej wskazuje, iż nie istniała możliwość zabudowy działki nr [...] przy zachowaniu odległości, wynikających z rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z jednoczesnym pozostawieniem istniejącego ciągu komunikacyjnego na działce nr [...]. Ta ostatnia nie była nadto własnością inwestorów, którzy otrzymali jedynie zgodę na wykonanie połączenia dwóch części budynku (przewiązki) ponad nią. Niewątpliwie, zachodzi w tym przypadku przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 9 ust. 1 ustawy- Prawo budowlane, albowiem brak zgody na odstępstwo praktycznie pozbawiłby właściciela możliwości zabudowy należącej do niego działki budowlanej. Na marginesie należy jedynie zauważyć, iż wszystkie argumenty za udzieleniem zgody na odstępstwo winny być wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu decyzji, nie zaś uzupełniane dopiero w odpowiedzi na skargę, co nie ma jednakże wpływu na wynik niniejszej sprawy. Również pozostałe zarzuty skargi nie znajdują uzasadnionych podstaw. Wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy- Prawo budowlane obowiązku ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu nie można interpretować w sposób, który oznaczałby całkowite przekreślenie możliwości zabudowy danej działki. Ochrona ta, z zasady znajdująca odzwierciedlenie w przepisach techniczno – budowlanych nie może oznaczać pozbawienia właściciela nieruchomości budowlanej możliwości jakiejkolwiek zabudowy, zaś odstępstwo od warunków technicznych, dopuszczone zgodnie z prawem i w sytuacji uzasadnionej, stanowi wynik wyważenia interesu prawnego inwestora oraz podmiotów, będących właścicielami nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu. Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił, za podstawę przyjmując art. 151 p.p.s.a.