II OSK 880/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 10/08 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 10/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. M., na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], Wójt Gminy Z., powołując się m.in. na treść art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993; zwanej dalej ustawą o ewidencji ludności), orzekł o wymeldowaniu M. M. z pobytu stałego w Z. ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że Gmina Z. z dniem 1 stycznia 2001 r. zawarła z M. M. umowę najmu wskazanego lokalu mieszkalnego. Umowa została zawarta na czas oznaczony, ustalony zdarzeniem sprawowania opieki nad stadionem w Z.. Zakres obowiązków związanych z dozorem stadionu strony ustaliły w oddzielnym porozumieniu. W dniu 15 listopada 2003 r. M. M. zawarł związek małżeński z Katarzyną Szwoch. Po ślubie zamieszkał w mieszkaniu żony w T. przy ul. [...]. W wynajmowanym od Gminy Z. lokalu mieszkalnym pozostawił matkę i siostrę, a sam faktycznie opuścił przedmiotowy lokal. Wojewoda Pomorski, po rozpoznaniu odwołania M. M., decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...], utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Wójta Gminy Z.. Powołując się na treść art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, w uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, czy M. M. trwale i dobrowolnie opuścił zajmowany lokal w Z. przy ul. [...] i zamieszkał w T.. Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, potwierdził, że sporny lokal nie stanowi centrum życiowego dla M. M.. Świadkowie - J. K., S. F. i M. H. wyjaśnili bowiem, że skarżący aktualnie w nim nie zamieszkuje. Powyższe osoby są zawodowo związane z obiektem sportowym, na terenie którego znajduje się przedmiotowy lokal. Organ nie dał wiary zeznaniom matki M. M., twierdzącej, że zamieszkuje wraz z synem, gdyż osoby bywające codziennie w okolicy spornego lokalu zeznały odmiennie. Organ dał wiarę zeznaniom osób obcych dla skarżącego, gdyż były one spójne i logiczne. Ponadto podkreślił, że instytucja zameldowania ma charakter ewidencyjny i powinna odzwierciedlać istniejący stan faktyczny. Na powyższą decyzję M. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Zarzucił naruszenie prawa przez pominięcie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, w szczególności faktu zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, które stanowi jego centrum życiowe. Podniósł, że w lokalu przebywał tylko nocą ze względu na konieczność świadczenia pracy daleko od miejsca stałego zamieszkania. Zarzucił stronniczość zeznań świadków zwłaszcza M. H., który miał obietnicę zawarcia umowy najmu na sporny lokal po rozwiązaniu umowy ze skarżącym. Zdaniem skarżącego, również wyniki kontroli meldunkowej, jak i złożone przez niego w odwołaniu oświadczenie o gotowości zamieszkania w przyszłości wraz z rodziną w Z., zostały tendencyjnie ocenione przez organy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowa argumentację. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie jest zasadna i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł o jej oddaleniu. Sąd wskazał, że istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, stanowiącym podstawę wymeldowania skarżącego - było jedynie ustalenie, czy skarżący mieszkał w spornym lokalu, a jeśli nie - czy opuścił go w sposób trwały i dobrowolny. W ocenie Sądu, z zebranego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że "opuszczenie" spornego lokalu przez skarżącego miało charakter trwały i wynikało z jego woli. Nawet pozostawienie rzeczy osobistych i wyposażenia mieszkania nie świadczy o skoncentrowaniu spraw życiowych w tym lokalu. Wbrew stanowisku skarżącego, Sąd uznał za zasadne wnioski, jakie wysnuł organ drugiej instancji z jego oświadczenia, złożonego w odwołaniu o zamiarze zamieszkania w przyszłości w Z. wraz z najbliższą rodziną po zakończeniu urlopu wychowawczego żony i znalezieniu przez niego samego pracy w okolicy Z.. Oświadczenie to bowiem koresponduje z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i ustaleniem, że centrum życiowe skarżącego w czasie prowadzonego postępowania znajdowało się w T. w miejscu zamieszkania jego żony. Z tych względów Sąd nie znalazł podstaw, aby zarzucić zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ocena przeprowadzonych dowodów nie narusza art. 80 K.p.a. Z braku własnej inicjatywy w zakresie zgłaszania dowodów w toku prowadzonego postępowania administracyjnego skarżący nie może skutecznie stawiać organom zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Tym bardziej, że na podstawie art. 73 K.p.a. został poinformowany pismem z dnia 16 lipca 2007r. o prawie zapoznania się z aktami sprawy administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, który należało podzielić, iż spełnienie przesłanki opuszczenia przez zainteresowaną osobę dotychczasowego miejsca pobytu stałego następuje wówczas, gdy jest ono dobrowolne i wynika z jej własnej woli, a nie z powodu bezprawnych działań lub zachowań innych osób (wyrok NSA z 23.04.2001 r., sygn. akt V SA 3169/00, LEX nr 50123). Podkreślił też, że według art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy, podmiotem decyzji o wymeldowaniu może być jedynie osoba, która opuściła miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Instytucja zameldowania, po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01 (Dz.U. Nr 78, poz. 716), ma charakter wyłącznie ewidencyjny i powinna odzwierciedlać istniejący stan faktyczny przez określenie aktualnego miejsca pobytu danej osoby, co oznacza, że ani organy administracji publicznej, ani kontrolujący ich decyzje sąd administracyjny nie zajmują się w postępowaniu w sprawie o wymeldowanie tytułem prawnym do lokalu będącego przedmiotem postępowania. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący M. M.. Zaskarżając wyrok w całości, skarżący powołał się na obie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; zwanej dalej P.p.s.a.). W ramach pierwszej z podstaw kasacyjnych - naruszenie przepisów prawa materialnego - wskazał na naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności w zw. z art. 25 K.c., pomijającą wolę pobytu skarżącego w lokalu, z którego został wymeldowany. W ramach drugiej z podstaw kasacyjnych zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności w zw. z art. 6 - 10 K.p.a., art. 24 K.p.a. i art. 77 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. W konkluzji skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący M. M. wskazał, że postępowanie, które zostało wszczęte przez Urząd Gminy w Z., dotyczące wymeldowania go ze spornego lokalu, prowadziła B. T., będąca żoną członka zarządu klubu sportowego. Prawdopodobnie ta właśnie okoliczność była, jego zdaniem, przyczyną braku obiektywizmu w gromadzeniu dowodów, a następnie ich oceny i rozstrzygnięcia. Skarżący podniósł, że jako najemca nigdy nie zalegał z zapłatą czynszu i opłat, a lokal utrzymywał w należytym stanie technicznym. Nie było też skarg dotyczących korzystania przez niego z lokalu w sposób sprzeczny z umową lub naruszający zasady współżycia społecznego. Organy administracji obu instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku pominęły spójne, zgodne z prawdą i doświadczeniem życiowym, zeznania skarżącego, jego żony i matki, dotyczące stałego zamieszkiwania skarżącego w Z.. Podniósł również, że czuje się związany ze Z., gdyż w tej miejscowości, po zgromadzeniu odpowiednich środków, zamierza rozpocząć budowę domu jednorodzinnego. Pracuje na budowach poza granicami Polski, bowiem wcześniejsza praca - z uwagi na znaczną odległość od miejsca zamieszkania - pochłaniała dużo czasu, umożliwiając mu jedynie bieżące zaspokojenie potrzeb rodziny. Stara się jednak utrzymywać kontakt z żoną i dziećmi, chociaż jego centrum życiowe mieści się w mieszkaniu w Z., gdzie ma swoje rzeczy osobiste. Zdaniem skarżącego, poza samym faktem pobytu, istotny jest także element woli, o którym mowa w art. 25 K.c. Został on uzewnętrzniony w jego zeznaniach złożonych w dniu 12 marca 2007 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zakład Komunalny Gminy Z. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W pierwszej kolejności należy ocenić, czy doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów o postępowaniu. Podkreślić więc należy, że naruszenie przepisów postępowania może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego. Jednakże stanowi ono podstawę kasacyjną o tyle, o ile uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 skarżący powinien bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 1.06.2004 r., GSK 73/04, M.Pr. 2004, nr 14, s. 632). Skarżący zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a., przy czym uczynił to w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego. Między innymi zarzucił naruszenie art. 24 K.p.a. regulującego wyłączenie pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu, jednakże bez bliższego określenia, o którą z podstaw wyłączenia wskazaną w tym przepisie chodzi. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że chodzi o pracownika organu pierwszej instancji - B. T., żonę jednego z członków zarządu Klubu Sportowego "Sokół", który to klub nie był jednak stroną postępowania w sprawie wymeldowania skarżącego z lokalu stanowiącego własność Gminy Z.. Tym samym brak którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 24 K.p.a. do wyłączenia wskazanego pracownika od udziału w sprawie. Nie można tu także pomijać faktu, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została przez K. T. - Wójta Gminy Z., a więc nie wchodziła w rachubę przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. W konsekwencji nie było podstawy procesowej przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. do uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji. Przyjąć też należy, że Sąd ten nie naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., bowiem trafnie ocenił, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie dowodowe w zakresie niezbędnym do zastosowania art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. Właściwie także Sąd pierwszej instancji uznał, że nie doszło do naruszenia przez organ przepisu statuującego zasadę prawdy materialnej, jak i innych przepisów postępowania, w szczególności art. 6-10 K.p.a., określających ogólne zasady postępowania administracyjnego, a które wskazano w skardze kasacyjnej bez bliższego określenia i powiązania z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. Nietrafny okazał się też zarzut naruszenia prawa materialnego, konkretnie zaś art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 87, poz. 960 ze zm.). Zgodnie z tym artykułem, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce stałego pobytu i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu powołanego przepisu jest spełniona, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. W okolicznościach niniejszej sprawy opuszczenie przez skarżącego miejsca stałego pobytu w Z. przy ul. Sportowej 27 miało niewątpliwie charakter trwały, gdyż nastąpiło zerwanie więzi życiowej z tym miejscem, spowodowane koncentracją interesów życiowych miejscu zamieszkania jego rodziny - żony i dzieci (w T.) oraz podjęciem pracy poza Z.. Prawidłowo także Sąd pierwszej instancji ustalił, że skarżący opuścił miejsce zameldowania w sposób trwały i wynikało to z jego woli. Za prawidłowością tego ustalenia przemawia nie tylko treść jednoznacznych zeznań świadków, bezpośrednio niezainteresowanych wynikiem sprawy i nie będących członkami rodziny skarżącego, lecz również i oświadczenie samego skarżącego dotyczące zamiaru zamieszkania w przyszłości w Z. wraz z najbliższą rodziną (po zakończeniu urlopu wychowawczego żony i znalezieniu przez niego zatrudnienia w okolicy Z.). W tak ustalonym stanie faktycznym, w szczególności wobec ustalenia, że pobyt skarżącego w Z. ma charakter sporadyczny, a sporny lokal nie stanowi jego centrum życiowego, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się błędnej wykładni art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności w zw. z art. 25 K.c. Zaznaczyć trzeba, że przez naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni rozumie się nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała. Sam zaś zamiar pobytu pod oznaczonym adresem nie stanowi jeszcze o zamieszkaniu tam osoby, albowiem zamiar ten musi być połączony z faktem przebywania, który polega na rzeczywistym skoncentrowaniu w danym miejscu swoich osobistych i życiowych interesów. Podkreślić należy, że ewidencja ludności ma na celu wyłącznie rejestrację faktów, tj. tego, czy dana osoba stale lub czasowo przebywa w określonym lokalu. Zameldowanie nie przesądza o istnieniu jakiegokolwiek prawa danej osoby do lokalu, objętego tym zameldowaniem, a także przeciwnie: wymeldowanie z pobytu stałego nie oznacza utraty tytułu prawnego. Źródłem praw do lokalu są bowiem stosunki cywilnoprawne. Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.