II SA/Wr 22/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/, Protokolant Kinga Kręc, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2008r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu gastronomicznego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz skarżącego kwotę 500zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu koszów postępowania sądowego Uzasadnienie: Przedmiotem skargi wniesionej przez M C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] NR [...] którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołań Międzyzakładowego Klubu Sportowego Z., z siedzibą w L oraz MC. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] [...] nakazującej M. C., dokonanie rozbiórki obiektu gastronomicznego o wymiarach ok. 10,20m x 12,10m, zlokalizowanego na działce nr 64/1 przy ul. [...] w L., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zawiadomieniem z dnia 6 listopada 2006r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wszczął z urzędu, postępowanie administracyjne w sprawie budowy obiektu gastronomicznego o wym. ok. 10,20m x 12,1 Om, zlokalizowanego na działce nr 64/1 przy ul. [...]w Lubinie, bez pozwolenia na budowę. W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że obiekt gastronomiczny posadowiony jest na płycie betonowej stanowiącej utwardzenie terenu. Obiekt posiada konstrukcję drewnianą, ściany o konstrukcji drewnianej z osadzoną stolarką okienną, wykończone styropianem i wyprawą elewacyjną na siatce, dach pokryto blachą. Obiekt wyposażono w przyłącze energii elektrycznej i wewnętrzną instalację elektryczną. Ustalono również, że obiekt został wybudowany w 1994r. i inwestor nie posiada pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lubinie, decyzją z dnia [...] ., [...] nakazał Panu M.C., dokonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu gastronomicznego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w myśl przepisu art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2006r. Dz. U. Nr 156 poz.1118) przedmiotowy obiekt jako nie połączony trwale z gruntem zalicza się do obiektów tymczasowych i zgodnie z art. 28 prawa budowlanego wykonywanie robót budowlanych związanych z budową takiego obiektu wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku budowy obiektu bez pozwolenia na budowę ma zastosowanie art. 48 ww. ustawy. ( ale ) Zgodnie z art. 103 ust. 2 ww. ustawy przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tejże ustawy. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Podkreślono, że w myśl przepisów art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24.10.1974r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz.229 z późniejszymi zmianami), jeśli obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z przepisami, obowiązującymi w okresie jego budowy, organ winien jest zbadać czy obiekt znajduje się na terenie, który nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę i czy nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wskazano, iż w okresie budowy obiektu obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w L. Nr [...] z dnia 2.06.1986r. (Dz. Urz. WRN w L. z [...]r. Nr [...], poz. [...]). ( w aktach administracyjnych znajduje się notatka służbowa k. 10 akta I instancji) Według ustaleń tego planu teren, na którym znajduje się obiekt jest oznaczony symbolem G5 US i w treści planu określony jest jako teren stadionu sportowego oraz stacji redukcji gazu bez perspektywicznych zmian użytkowania. Wobec tego stwierdzono, że przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie, który był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Jednocześnie dodano, że w chwili obecnej brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren, na którym zlokalizowano obiekt. Organ I instancji w swojej decyzji wskazał także na niezgodność obiektu z przepisami technicznymi obowiązującymi w okresie jego budowy, zawartymi w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U, nr 17, póz. 62 z późn. zm.), w świetle których, obiekt przeznaczony na stały pobyt ludzi powinien być zaopatrzony w wodę do picia, mieć odpowiednią instalację kanalizacyjną, jak również też mieć urządzenia ogrzewcze, zapewniające utrzymanie właściwej temperatury wewnętrznej pomieszczeń oraz mieć urządzenia wentylacyjne lub klimatyzacyjne. Winien on też być zabezpieczony przed nadmiernymi zyskami i stratami ciepła. Zdaniem organu I instancji, w sprawie brak możliwości zastosowania art. 40 ustawy Prawo budowlane i wydania decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, gdyż obiekt narusza przepisy o planowaniu przestrzennym a ponadto zaopatrzenie obiektu w wodę i wyposażenie w kanalizację wymagałoby wybudowania odpowiednich sieci infrastruktury technicznej, a spełnienie wymogów w zakresie izolacyjności obiektu byłoby możliwe praktycznie jedynie w drodze rozbiórki ścian i dachu i wykonania ich na nowo. Dodatkowo brak zaopatrzenia w wodę, wyposażenia w instalację kanalizacyjną oraz brak urządzeń ogrzewczych wentylacji w obiekcie, w którym przygotowuje się i serwuje posiłki stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi. Od powyższej decyzji odwołanie złożył zarówno Międzyzakładowy Klub Sportowy Z., z siedzibą w L., oraz M.C.. W odwołaniu zarzucono naruszenie art.107 §3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego decyzji, oraz przepisów prawa materialnego tj art. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. D Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wydał decyzję którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach swojej decyzji wskazując, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że obiekt został wykonany w roku 1994, na co wskazuje oświadczenie strony. Inwestycja została zatem dokonana pod rządami ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. (tekst jednolity: Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 tejże ustawy przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego inwestor miał obowiązek uzyskać pozwolenie na budowę. W świetle art. 2 ust. 1 ww. ustawy przez obiekty budowlane rozumie się m. in, stałe i tymczasowe budynki. W świetle §4 ust. 1 pkt 5 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (tekst jednolity: z 1980 r. Dz. U. Nr 17 poz. 62 ze zm.) - przez budynki tymczasowe należy rozumieć budynki nie połączone w sposób trwały z gruntem, skonstruowane jako rozbieralne, jak baraki, kioski, obiekty o konstrukcji pneumatycznej i typu namiotowego lub budynki określone w przepisach jako tymczasowe. Przedmiotowa regulacja stanowi tylko przykładowy katalog obiektów, które należy traktować jako tymczasowe budynki i nie wyczerpuje tym samym pojęcia tymczasowego budynku w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Oznacza to, że także inne obiekty nie wymienione w tym przepisie można zakwalifikować do tej kategorii. Interpretacja jaki obiekt spełnia kryteria budynku tymczasowego została pozostawiona uznaniu stosownego organu administracji publicznej. Zdaniem organu odwoławczego skoro § 4 rozporządzenia MAGTiOS z dnia 3 lipca 1980r., do kategorii tymczasowych budynków zaliczał obiekty o konstrukcji pneumatycznej i typu namiotowego, to tym bardziej za budynek należy uznać przedmiotowy obiekt posiadający konstrukcję drewnianą, ściany drewniane i blaszany dach. Jak wskazał organ II wyłączenia spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określał § 19 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r., w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (tekst jednolity: Dz. U. Nr 8 poz. 48 ze zm.)(w istocie ust 2 a nie ust.1 ). Analiza powyższej regulacji pozwala stwierdzić, że budowa przedmiotowego obiektu nie została wyłączona spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Tryb postępowania w stosunku do samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych zależy od daty ich powstania. Jeżeli budowa obiektów wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., jak to miało miejsce w omawianym przypadku lub przed tym dniem zostało wszczęte w stosunku do nich postępowanie administracyjne, to na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 ze zm.) zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (tekst jednolity: Dz. U Nr 38, poz. 229 ze zm.). Nakaz stosowania przepisów dotychczasowych pociąga za sobą obowiązek właściwego zastosowania wyłącznie art. 37 lub art. 40 ustawy Prawo budowlane. W zależności od wyników prowadzonego postępowania wyjaśniającego, właściwy organ nadzoru budowlanego może nakazać w określonych czynności, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.) lub wydać decyzję o rozbiórce danego obiektu (art. 37 ustawy z 1974 r.). Jeśli w wyniku przeprowadzonego w sprawie postępowania ustalone zostanie, że dany obiekt wybudowany został niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie jego budowy oraz znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był, w czasie realizacji obiektu, przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony był pod innego rodzaju zabudowę lub powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, organ wydaje decyzję o nakazie rozbiórki (art. 37). Natomiast, jeżeli nie zachodzą ww. okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wydaje inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami (art. 40). Z uwagi na fakt, że przedmiotowy obiekt jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w momencie jego budowy, a w chwili obecnej brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren, na którym zlokalizowano obiekt, nie jest możliwe wydanie decyzji z art. 40 ustawy Prawo budowlane nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Ponadto jak wskazał dalej organ nadzoru budowlanego, obiekt jest niezgodny z przepisami wspomnianego rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 1980r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki, w świetle których, obiekt przeznaczony na stały pobyt ludzi i powinien być zaopatrzony w wodę do picia (§ 65), mieć odpowiednią instalację kanalizacyjną (§ 73), jak również też mieć urządzenia ogrzewcze, zapewniające utrzymanie właściwej temperatury wewnętrznej pomieszczeń (§ 87) oraz mieć urządzenia wentylacyjne lub klimatyzacyjne (§ 93), Winien on też być zabezpieczony przed nadmiernymi zyskami i stratami ciepła (§ 119). Organ II instancji uznał zatem, iż w takim stanie faktycznym i prawnym rozstrzygnięcie organu pierwszoinstancyjnego nakazujące rozbiórkę obiektu było jedyną prawnie dopuszczalną formą zakończenia postępowania. Organ odwoławczy odnosząc się do argumentów i zarzutów podniesionych w odwołaniu uznał je za bezzasadne. Podkreślił, że w sprawie nie ma zastosowania art. 48 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, gdyż obiekt został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995r. W myśl przepisów ustawy z 1974r., budowa tego obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazano również, iż w świetle obecnie obowiązującej ustawy- art. 29 ust. 1 pkt 12 ma zastosowanie do obiektów przeznaczonych do użytkowania w okresie krótszym nie 120 dni. Z kolei przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10.05.2007r., o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99 poz. 665), który wyłączył możliwość stosowania przepisów art. 48-49b ustawy Prawo budowlane, do dnia 1 stycznia 2008 r., tylko w stosunku do samowoli budowlanej dokonanej w okresie od 1 stycznia 1995 r. do 10 października 1998r., co do której przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego. W niniejszym postępowaniu nie zachodzi natomiast taki przypadek. Wskazano, iż nie może również, odnieść żadnego skutku zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji oraz art. 6 Kpc, bowiem przepisy Kodeksu postępowania cywilnego nie mają zastosowania do postępowań administracyjnych a organ l instancji prowadził postępowanie z poszanowaniem przepisów procedury administracyjnej i Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego nie ma znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia, że przeprowadzone przez powołane do tego instytucje kontrole obiektu nie wnosiły zastrzeżeń do jego funkcjonowania, gdyż nie zmienia to faktu, że jest on niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jak i przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w chwili jego budowy. Skargę od powyższej decyzji wniósł M.C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji tej zarzucił naruszenie "art. 40 ustawy prawo budowlane polegające na błędnym interpretowaniu przystosowania infrastruktury technicznej", oraz art.29 ust. 1 pkt 12 w związku z art. 3 pkt.5 ustawy z dnia 27 lipca 1994r prawo budowlane, poprzez nieuwzględnienie faktu, że wzniesione obiekty budowlane są użytkowane tymczasowo i ich funkcjonowanie jest zgodne z interesem społecznym. Podniósł również zarzut naruszenia art. 48 prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie powyższego przepisu w tej sprawie W odpowiedzi na skargę D Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje. Jak trafnie wskazał organ, w niniejszej sprawie stosownie do treści art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) obowiązującej od 1 stycznia 1995r. art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Zatem w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, w efekcie którego wydano zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji nakazującą dokonanie rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, którego budowa jak ustalono w toku prowadzonego postępowania(na podstawie protokołu z przesłuchania inwestora M. C. k.8 w aktach administracyjnych) została zakończona w październiku 1994r. - należy według powołanego już art.103 ust.1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane stosować przepis art.37 ust.1 pkt 1 lub 2 i art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane zwanej dalej "starą ustawą". Sytuację prawną sprawców tzw. samowoli budowlanej ustawodawca zróżnicował, przyjmując jako kryterium właśnie zakończenie budowy przed dniem 1 stycznia 1995r. Zatem, wbrew zawartemu w skardze zarzutowi, w sprawie nie może być mowy o naruszeniu art. 48 prawa budowlanego bowiem przepis ten nie został zastosowany w powyższej sprawie ani 29 ust. 1 pkt 12 w związku z art. 3 pkt.5. Zgodnie z mającym zastosowanie w sprawie wspomnianym art.37 "starej ustawy" obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Patrząc bowiem przez pryzmat przesłanek określonych w art. 37 ust.1 pkt 1 starej ustawy należy stwierdzić, że warunkiem zastosowania przez właściwy organ instytucji przymusowej rozbiórki obiektu jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek to jest: rozpoczęcia budowy lub wybudowania obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia oraz naruszenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy. Zatem obowiązkiem organu, który wydał decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu było zbadanie w toku postępowania administracyjnego, czy ów obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jak również, że obiekt ten lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Rezultat oceny zaskarżonej decyzji według zgodności z prawem ( art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych) uzależniony był zatem od stwierdzenia przez sąd administracyjny, czy organ właściwie ustalił zaistnienie tych przesłanek na gruncie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego niniejszej sprawy. Ustalenie to wymagało zatem dokonania wykładni ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w L. Nr [...] z dnia 2 czerwca 1986r. (dz.Urz. WRN w L. z [...]r. Nr [...], poz.[...]) obowiązującego w dacie powstania obiektu w tym według reguł wykładni systemowej w nawiązaniu do przepisów prawa budowlanego obowiązujących w okresie budowy spornego obiektu budowlanego, a przede wszystkim definicji ustawowych określonych pojęć. Zgodnie z art. 2 starej ustawy przez "obiekty budowlane" rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji. Organ orzekający w tym zakresie zatem odwołując się do regulacji §4 ust. 1 pkt 5 (obowiązującego w tym stanie prawnym) rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (tekst jednolity: z 1980 r. Dz. U. Nr 17 poz. 62 ze zm.) – zakwalifikował sporny obiekt budowlany jako - budynek tymczasowy bowiem za taki należało rozumieć, zgodnie z przywołanym przepisem budynki nie połączone w sposób trwały z gruntem, skonstruowane jako rozbieralne, jak baraki, kioski, obiekty o konstrukcji pneumatycznej i typu namiotowego lub budynki określone w przepisach jako tymczasowe., W tym zakresie organ odwoławczy prawidłowo rozważył zatem, poprzez analizę przepisów §19 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975r. (Dz.U. Nr 8 poz 48 ze zm.) zawierającym wyłączenia, spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, czy ów obiekt budowlany będący tymczasowym budynkiem, wymyka się spod ogólnej zasady, znajdującej zastosowanie w czasie powstania spornego obiektu, wprowadzonej art.28 starej ustawy, zgodnie z którą rozpoczęcie robot budowlanych ( w rozumieniu art.2 ust 3 tej ustawy) wymagało pozwolenia na budowę. Wywód prawny organów tym zakresie należy uznać za prawidłowy. Prawidłowości nie można natomiast przypisać badanej decyzji w zakresie w jakim odnosi się ona do drugiej przesłanki tj. wykazania przez organy, że sporny obiekt posadowiony był na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod żadną zabudowę lub jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju. Dla prawidłowego ustalenia tej okoliczności niezbędne było ustalenie dokładnej treści obowiązujących wówczas, na tym terenie przepisów miejscowego planu. Jak wynika bowiem z ugruntowanych w tym względzie poglądów orzecznictwa zakaz zabudowy musi być wyraźny i nie można go domniemywać w drodze interpretacji przepisów ogólnych planu (por. Wyr. WSA we Wrocławiu z dnia 3 września 2003r. sygn. akt II SA/Wr 2243/00). Tymczasem jak wynika z ustaleń organu znajdujących się w wydanych w sprawie decyzjach, teren na którym znajduje się obiekt gastronomiczny według ustaleń planu został oznaczony na mapie symbolem G5 US i w treści planu określony jest jako teren stadionu sportowego oraz stacji redukcji gazu bez zmian użytkowania. Powyższa treść obowiązującego planu zdaniem organów orzekających w sprawie zarówno I jak i II instancji jednoznacznie wskazywała, że obiekt znajduje się na terenie który był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę i wykluczał tym samym jakąkolwiek zabudowę poza stadionem i stacja redukcji gazu. Takie rozumowanie organów należy uznać za wadliwe. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji. Do wadliwości postępowania doszło w wyniku naruszenia zasad wynikających z przepisów art.7 k.p.a., 77 k.p.a.,80 k.p.a. poprzez przyjęcie bez dostatecznych podstaw, że sporny obiekt wzniesiony został na terenie, na którym obiekt taki nie powinien zostać wybudowany, gdyż było to sprzeczne z przepisami o planowaniu przestrzennym. Należy w tym miejscu wskazać, że ustalenia i oceny organu oparte na treści planu miejscowego budzą wątpliwości, skoro akta sprawy nie zawierają tego dokumentu i nie wiadomo w związku z tym jakie było źródło tych ustaleń i ocen. Nie ulega bowiem wątpliwości, że największa z sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, jaka wynika z przepisów prawa budowlanego, powinna być oparta na jasnych przesłankach, których istnienie powinno być łatwo sprawdzalne i proste do wykazania ich istnienia. Należy również uznać za dowolne ustalenia organów w tym zakresie sprowadzające się tylko do literalnego powołania treści planu, w oderwaniu od pozostałych norm regulujących te kwestie w tym zasad prawa budowlanego. Daleko idącym uproszczeniem wydaje się uznanie, że właściwie każdy obiekt, inny aniżeli stadion sportowy, czy stacja redukcji gazu usytuowany na tym terenie na którym obowiązywał plan, był obiektem, który jeśli jego ustawienie wymagało pozwolenia na budowę, nie może być zalegalizowany. Zgodnie z zasadą zabudowy planowej określoną art. 3 starej ustawy obiekty budowlane rzeczywiście mogą być budowane tylko na terenie na ten cel przeznaczonym w myśl przepisów o planowaniu przestrzennym, ale nie oznacza to jednocześnie niedopuszczalności budownictwa na terenach nie przeznaczonych na cele budowlane, budownictwo takie nie może jedynie zmieniać przeznaczenia terenu, wyrażonego w planie zagospodarowania przestrzennego, a zatem na terenie o odmiennym przeznaczeniu budownictwo jest dopuszczalne, jeśli obiekt budowlany jest niezbędny do racjonalnego wykorzystania terenu zgodnie z jego przeznaczeniem, albo jego właściwego zagospodarowania.(wyr. NSA z dnia 3 grudnia 1981r. sygn. akt SA/Kr 296/81, publ. ONSA 1981/2 poz. 120). Innymi słowy budownictwo nie może tylko zmieniać przeznaczenia terenu określonego w planie zagospodarowania przestrzennego. Konieczne jest jego dopuszczenie na każdym rodzaju terenu właśnie dla celowego i racjonalnego wykorzystania albo zagospodarowania terenu ( por. wyr. z dnia 13 czerwca 1985 sygn. akt SA/Ka 172/85, publ. ONSA 1985/1 poz 32). Organy obu instancji zaprezentowały natomiast jednostronną sztywną interpretację tego planu, co pozostaje w sprzeczności z samą istotą planowania przestrzennego jako ustalania dla poszczególnych terenów przeznaczenia i zasad gospodarowania. Stadion sportowy z uwagi na swój charakter rekreacyjny winien przecież obejmować konieczną infrastrukturę taką jak parkingi, czy usługi w postaci np. gastronomii, jak obiekty towarzyszące. Zgodnie z wielokrotnie reprezentowanymi już poglądami orzecznictwa w tej kwestii, obowiązujący w okresie powstania spornego obiektu gastronomicznego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien być zatem rozumiany i interpretowany także z uwzględnieniem wykładni celowościowej funkcjonowania stadionu sportowego. Ta zaś wykładnia skłania z kolei do przyjęcia "legalizowania" obiektów towarzyszących. W zaskarżonej decyzji w kontekście powołanego w jej podstawie art 37 ust.1 starej ustawy, organ wskazał jednocześnie, że w jego opinii sporny obiekt wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę spełnia również drugą przesłankę,(art.37,ust1 pkt.2) tj sprowadza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych, przy jednoczesnym barku wykazania powyższej okoliczności. Samo bowiem stwierdzenie, że obiekt ten narusza konkretne przepisy techniczne dotyczące sytuowania budynków, obowiązujące w dacie powstania samowoli, nie może być uznane za wystarczające do przyjęcia, że naruszenie to stwarza automatycznie niebezpieczeństwo o którym mowa w powołanym przepisie. W zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie wskazał w jakim zakresie i naruszenie których warunków technicznych powołanych w orzeczeniu powoduje bądź określone w pierwszej części przepisu niebezpieczeństwo ( dla ludzi lub mienia), bądź wskazane w drugiej pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, brak zatem w tym zakresie jakiejkolwiek oceny organu wydaje się znamienny i również stanowi istotne uchybienie procesowe poprzez naruszenie art.107§3 k.p.a. Jak wynika z powyższego, oceny prawne organu oparte na treści planu były niepełne i dokonane z uchybieniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego a orzeczona rozbiórka obiektu budowlanego nie znajdowała oparcia w art 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Dlatego i zgodnie z art 145§ 1 pkt 1 c, art. 152 oraz mając na uwadze art.134§1 i 135 p.p.s.a orzeczono jak na wstępie.