V SA/Wa 2982/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Asesor WSA - Joanna Gierak, Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2008 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2007r. Z. C. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż od dziecka jest inwalidą trzeciej grupy, nie posiada żadnych nieruchomości, wartościowych ruchomości, kosztowności ani oszczędności. Z tytułu umowy o pracę otrzymuje wynagrodzenie w wysokości 900zł brutto, na leki wydaje ok.100zł, na mieszkanie - 80 zł, energię - 150 zł, wodę - 45 zł, telefon - 45 zł. Decyzją z dnia [...] września 2007r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych orzekł o : - umorzeniu postępowania w części dotyczącej należności finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek w okresie od [...] do [...] w kwocie 55,08 zł wraz z odsetkami - 102,00 zł jako bezprzedmiotowego; - odmowie umorzenia należności finansowanych przez płatnika na własne ubezpieczenia społeczne i należności na ubezpieczenia społeczne finansowanych przez płatnika za pracownika w okresie od [...] do [...] w kwocie 18.324,96 zł wraz z odsetkami; - odmowie umorzenia należności finansowanych przez płatnika na własne ubezpieczenia społeczne w okresie od [...] do [...] w kwocie 18.175,32 zł wraz z odsetkami; - umorzeniu postępowania w części dotyczącej należności finansowanych przez płatnika składek za pracownika w okresie [...] do [...] w kwocie 52,64 zł wraz z odsetkami - 97,00 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ orzekający wymienił przepisy art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, 2 i ust. 3a oraz art. 30 i art.32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm. - dalej zwanej "u.s.u.s."). W uzasadnieniu decyzji wskazał natomiast, iż Z. C. pracuje zarobkowo otrzymując wynagrodzenie w wysokości 990zł brutto miesięcznie. We wspólnym gospodarstwie domowym pozostaje wraz z żoną, która pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 1.151 zł brutto miesięcznie. Mieszka w mieszkaniu czynszowym o pow. 49 m2. Nie posiada żadnych nieruchomości, natomiast jego majątek ruchomy stanowi samochód osobowy marki [...] z 1992r. Dalej Organ powołał się na oświadczenie Zobowiązanego, iż pozostaje w trudnej sytuacji materialnej z powodu kalectwa, którego przyczyną był wypadek w zakładzie pracy w grudniu 2006r., w wyniku którego uszkodzone zostały dwa palce jedynej sprawnej lewej dłoni (prawa dłoń została urwana przez pocisk, kiedy Wnioskodawca miał 6 lat). Zakład wyjaśnił, iż w sprawie brak jest podstaw do umorzenia ww. należności na podstawie art.28 ust.1 u.s.u.s., ponieważ umorzenie na podstawie cyt. przepisu jest możliwe jedynie w sytuacji całkowitej nieściągalności należności, która w przedmiotowej sprawie - zdaniem Organu - nie występuje. Jednocześnie wyjaśniono, iż sytuacja osobista i majątkowa Wnioskodawcy nie stanowi przesłanki umorzenia w oparciu o art.28 ust.3a u.s.u.s, oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 - zwanego dalej "rozporządzeniem"). Wskazano, iż dochód na osobę w rodzinie Zobowiązanego w wysokości 809,31 zł znacznie przewyższa kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej. Powołano przy tym obowiązujące przepisy o pomocy społecznej, zgodnie z którymi prawo do świadczeń pieniężnych z powodu ubóstwa przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł (art.8 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, Dz.U. z 2004r. Nr 64, poz.593 ze zm.). Jednocześnie Organ orzekł, iż zgodnie z bezwzględnie obowiązującymi przepisami art.30 u.s.u.s, brak jest możliwości umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek i w tym zakresie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Rozpatrując ponownie sprawę - w związku z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy - Prezes ZUS decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając, iż brak jest podstaw do zmiany dotychczasowego stanowiska zajętego w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podzielił w pełni stanowisko organu i instancji wskazując dodatkowo, że podnoszone przez Wnioskodawcę okoliczności mogą stanowić przesłankę do ewentualnego rozważenia udzielenia ulgi w postaci spłaty zaległości w formie układu ratalnego, o ile strona z takim wnioskiem wystąpi. Podkreślono jednocześnie, iż brak jest podstaw do umorzenia wyłącznie odsetek za zwłokę od nieopłaconych w ustawowym terminie składek na ubezpieczenia społeczne (w łącznej kwocie 11.378,00zł), o które wnioskował Zobowiązany. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący Z. C. wniósł o umorzenie zadłużenia wobec ZUS w kwocie 6.885,52 zł wraz z odsetkami w wysokości 11.281 zł, ewentualnie o umorzenie wyłącznie odsetek za zwłokę od nieopłaconych w terminie składek ubezpieczeniowych. Rozwijając motywy skargi Skarżący wskazał, iż nie jest w stanie uiścić powstałych zaległości. Jest osobą przewlekle chorą, niepełnosprawną, co nie pozwala na podjęcie dodatkowego zatrudnienia. Obecnie jest zatrudniony na umowę o pracę na czas określony do końca 2007 roku. Podniósł, iż spłata zaległości spowoduje niemożność zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (utrzymanie mieszkania, zakup niezbędnych leków). Skarżący wskazał także, iż wbrew - twierdzeniom organu - umorzenie samych tylko odsetek od należności jest możliwe, na potwierdzenie czego powołał orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (sygn.akt III SA/Wa 848/06, LEX nr 221961). Reasumując motywy skargi Z. C. podkreślił niezgodne z zasadami współżycia społecznego działanie organu, który dopiero po siedmiu latach wysłał Zobowiązanemu wezwanie do zapłaty zaległości, w sytuacji gdy odsetki niemal dwukrotnie przewyższyły należność główną. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.], dalej - p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolę działalności administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Na wstępie podkreślenia również wymaga, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do umorzenia ww. należności. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Wszelka zatem argumentacja Skarżącego, nawet jeśli byłaby uzasadniona, nie mogłaby spowodować umorzenia przez Sąd należności składkowych. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 tego artykułu stanowi, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia, jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W tym przypadku należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także - w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami -o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki zostaną umorzone czy też nie rozstrzyga Zakład. Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s, lub w rozporządzeniu wykonawczym, tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Kwestia działania organów administracji publicznej w ramach "uznania administracyjnego" już wielokrotnie wyjaśniana była w bogatym orzecznictwie sądowym. Dla przykładu, w wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "kpa"). Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę. Zgodnie natomiast z treścią przepisu art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od dniej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) jest kwintesencją orzeczenia, a zatem musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny. Sentencja decyzji bowiem jako jeden z jej niezbędnych elementów powinna być wyrażona w sposób jednoznaczny i nie budzący jakichkolwiek wątpliwości. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd doszedł do przekonania, iż Zakład orzekając w sprawie jako organ pierwszej instancji wydając - decyzję z dnia [...] września 2007r. - naruszył art. 107 § 1 kpa. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie zawarte w ww. decyzji nie jest jednoznaczne i budzi wiele wątpliwości. W sentencji decyzji zawarto bowiem podwójne orzeczenie dotyczące tej samej kwestii, w szczególności orzeczono dwa razy o umorzeniu postępowania, na podstawie art. 105 § 1 kpa, w części dotyczącej należności finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek w okresie [...] oraz o odmowie umorzenia należności wobec ZUS. Ponadto wskazać należy, iż organy obu instancji nie przeprowadziły wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności analizy sytuacji majątkowej i rodzinnej strony skarżącej. Zaprezentowanie takiego wywodu, który obrazowałby dlaczego uznano, że wniosek skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, stanowi bezwzględny obowiązek organu. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06, iż okoliczności sprawy winny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, zwłaszcza że w omawianym przypadku decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do przeżycia i miejsca do zamieszkania. Nie wystarczy zatem samo wskazanie w uzasadnieniu decyzji wysokości osiąganych dochodów. Konieczna jest natomiast ocena zaprezentowanych dowodów przejawiająca się w wyczerpującym wyłożeniu tych okoliczności, ze względu na które organ nie uznał wniosku Zobowiązanego o umorzenie zadłużenia. Tego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ, oprócz sanowania powyższych uchybień, winien także wyjaśnić różnice pomiędzy wysokością zaległości i odsetek wskazanych przez Skarżącego w skardze a ich wysokością podaną w decyzjach administracyjnych obu instancji. Odnośnie zarzutów Skarżącego podniesionych w skardze a dotyczących możliwości orzeczenia przez organ o umorzeniu wyłącznie odsetek od należności głównej, należy uznać powyższe argumenty za zasadne. Sąd nie podziela poglądu prezentowanego w decyzjach organów orzekających, iż - jakoby z art. 28 ust. 4 u.s.u.s. - wynikał zakaz umarzania samych odsetek. Przepis ten stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Pod pojęciem "składek" należy rozumieć - zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 4 pkt 3 u.s.u.s. - składki na ubezpieczenia społeczne osób fizycznych podlegających chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 1 ustawy, tj. ubezpieczeniu emerytalnemu, ubezpieczeniu rentowemu, ubezpieczeniu w razie choroby i macierzyństwa, ubezpieczeniu z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. W przypadku zatem umorzenia powyższych składek z mocy prawa następuje również umorzenie należnych od nich odsetek za zwłokę. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, choć wprost ustawodawca w tym przedmiocie się nie wypowiada, że we wskazanej sytuacji odsetki ulegają umorzeniu w całości lub w takiej części, w jakiej zostały umorzone składki, czyli według zasady proporcjonalności. Analizowany przepis reguluje zatem i to w sposób automatyczny wyłącznie byt wtórnych - w stosunku do zaległych składek - należności pieniężnych, w tym odsetek, w przypadku, gdy te składki przestają istnieć, tj. gdy zostają umorzone. W żadnym razie przepis ten nie pozwala na sformułowanie tezy, iż jest on przeszkodą w umarzaniu samych odsetek. W istocie art. 28 ust. 4 u.s.u.s, nie reguluje bowiem zakresu przedmiotowego instytucji umorzenia, przewidzianej na gruncie przepisów u.s.u.s., lecz określa skutki, jakie wywołuje umorzenie składek, rozumianych jak wyżej (art. 4 pkt 3 ww. ustawy). Na marginesie należy również zgodzić się ze Skarżącym i podkreślić, iż organ wydając decyzję o obciążeniu Zobowiązanego odsetkami po tak długim okresie (7 lat), naruszył zasadę ogólną postępowania wyrażoną w art.8 kpa (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa) oraz art. 12 kpa (zasada szybkości postępowania). Powyżej wskazane wadliwości zaskarżonej decyzji powodują, iż nie może się ona ostać w porządku prawnym. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 6 - 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a, w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 134 p.p.s.a, orzec, jak w sentencji.