I OSK 822/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz Anna Łukaszewska-Macioch Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 469/06 w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2. na podstawie art. 207 § 2 ustawy P.p.s.a. odstępuje od zasądzenia od R. D. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 31 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 469/06 uwzględniając skargę R. D., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia organów, treść decyzji oraz własną ocenę legalności decyzji stwierdzając co następuje: Prezydent Miasta S. G. decyzją wydaną na podstawie art. 8 ust. 1, art. 37 ust. 1 i art. 106 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 583 ze zm.) przyznał R. D. zasiłek stały od dnia 13 grudnia 2005 r. w wysokości 136,10 zł, a od 1 stycznia 2006 r. w wysokości 307,10 zł miesięcznie z tytułu zaliczenia do wnioskowanego stopnia niepełnosprawności na czas jego trwania, tj. do 30 listopada 2007 r. oraz opłatę składki na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 8,50% od kwoty zasiłku. Odwołanie od tej decyzji wniósł R. D. domagając się przyznania zasiłku za okres od dnia 7 lipca 2005 r. do 13 grudnia 2005 r., gdyż ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 7 lipca 2005 r. Decyzją z dnia [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 8 ust. 1 i 3, art. 37 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 13 marca 2004 r. o pomocy społecznej, uchyliło zaskarżoną decyzję w części orzekającej o przyznaniu zasiłku stałego za grudzień 2005 r. w kwocie 136,10 zł i przyznało R. D. zasiłek stały za okres od 1 do 31 grudnia 2005 r. w kwocie 222,10 zł. Organ powołał się na art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r., w myśl którego zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 461 zł. Zasiłek stały w przypadku osoby samotnie gospodarującej, ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie – art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy. Skarżący spełnia przesłanki przyznania zasiłku stałego, gdyż jego dochód nie przekracza kryterium dochodowego, a orzeczeniem z 13 grudnia 2005 r. został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Dochód skarżącego, na który składał się dodatek mieszkaniowy oraz zasiłek okresowy, w listopadzie i grudniu 2005 r. wynosił 238,94 zł, a w styczniu 2006 r. – 153,94 zł. W oparciu o ten dochód prawidłowo organ pierwszej instancji ustalił wysokość zasiłku stałego należnego skarżącemu od stycznia 2006 r. w kwocie 307,10 zł (461 zł – 153,94 zł). Nieprawidłowo natomiast określił termin przyznania zasiłku i jego wysokość za grudzień 2005 r. Zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy, świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, w którym złożono wniosek, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] wynika, iż ustalony wobec skarżącego stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 7 lipca 2005 r. Zatem uprawnienie skarżącego do świadczenia powstało jeszcze przed grudniem 2005 r., ale skoro złożył on wniosek o przyznanie zasiłku stałego wraz z wymaganą dokumentacja w dniu 30 grudnia 2005 r. , to świadczenie to przysługuje mu od dnia 1 grudnia 2005 r. Z uwagi na powyższe, Kolegium postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w części orzekającej o przyznaniu zasiłku stałego za miesiąc grudzień 2005 r. i przyznać stronie zasiłek stały za okres od 1 do 31 grudnia 2005 r. w kwocie 222,10 zł (461 zł – 238,94 zł). Obowiązkiem organu pierwszej instancji jest wypłacenie stronie różnicy pomiędzy wysokością zasiłku przyznaną za grudzień 2005 r. w zaskarżonej decyzji, a wysokością tego zasiłku określoną przez Kolegium w przedmiotowej decyzji. Kolegium wyjaśniło, iż na skutek jego orzeczenia, moc prawną zachowuje pozostała część decyzji organu pierwszej instancji przyznająca stronie zasiłek stały w kwocie 307,10 zł miesięcznie za okres od 1 stycznia 2006 r. do 30 listopada 2007 r. oraz opłatę składki na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 8,50% od kwoty zasiłku przez okres wypłaty świadczenia. Kolegium nie uznało za zasadne żądania przyznania zasiłku od 7 lipca 2005 r., a to z uwagi na treść art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Skargę na powyższą decyzję wniósł R. D. wskazując, iż na rozpatrzenie odwołania czekał cztery miesiące. Podniósł, że lekki stopień niepełnosprawności został mu przyznany od 7 lipca 2005 r. Udał się z tym orzeczeniem i podaniem do organu pomocy społecznej, ale dokumenty nie zostały przyjęte, a urzędniczka poinformowała, że taki stopień nie jest płatny i zaleciła odwołanie się od orzeczenia. W drugiej instancji orzeczenie zostało uchylone i skarżący został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres od 7 lipca 2005 r. do 30 listopada 2007 r. Organ pomocy społecznej nie uwzględnił nowego orzeczenia i nie wyrównał skarżącemu zasiłku za okres od 7 lipca do 13 grudnia 2005 r. Ponadto zarzucił, iż zasiłek został przyznany w zbyt niskiej kwocie i nie wystarcza na utrzymanie. Winien otrzymywać zasiłek w kwocie 418 zł miesięcznie. Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. . Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w myśl którego Sąd administracyjny orzeka nie będąc związany granicami skargi. Sąd ocenił skargę jako zasadną, lecz z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Sąd powołał się na przepis art. 15 k.p.a. statuujący zasadę dwuinstancyjności postępowania. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli decyzji pierwszej instancji, lecz obowiązany jest na nowo rozpoznać sprawę i rozstrzygnąć ją, co stwierdził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 marca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997, nr 1, poz. 35). W związku z tym uchylając decyzję organu pierwszej instancji w części oraz orzekając w tym zakresie, organ musi podjąć rozstrzygnięcie także co do pozostałej części zaskarżonej decyzji (tak wyrok WSA w Warszawie z 21 czerwca 2005 r. VII SA/Wa 888/84. Lex nr 179064). W niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji rozstrzygała o przyznaniu zasiłku stałego w wysokości 307,10 zł miesięcznie dla R. D. na okres od 13 grudnia 2005 r. do dnia 30 listopada 2007 r. oraz składce na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 8,5% od kwoty zasiłku przez okres wypłaty świadczenia. Organ odwoławczy uchylając tę decyzję jedynie w części dotyczącej daty początkowej przyznania świadczenia, w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy zmieniając datę na dzień 1 grudnia 2005 r. Zaskarżona decyzja nie zawiera jednak rozstrzygnięcia odnośnie pozostałej części orzeczenia organu pierwszej instancji. Jak wynika natomiast z treści zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy rozpoznał sprawę na skutek odwołania złożonego od całości decyzji pierwszoinstancyjnej. Wprawdzie w uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że na skutek jego orzeczenia moc prawną zachowuje pozostała część organu pierwszej instancji, a także wskazał powody, dla których nie znalazł podstaw do przyznania zasiłku za okres poprzedzający dzień 1 grudnia 2005 r., lecz w sentencji decyzji organu brak jest rozstrzygnięcia w tym zakresie, a treści tego rozstrzygnięcia nie można domniemywać. Skoro więc w wyniku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy organ odwoławczy nie orzekł o mocy prawnej całej decyzji będącej przedmiotem odwołania, to tym samym naruszył fundamentalną zasadę Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadę dwuinstancyjności. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej ustawą P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., reprezentowane przez radcę prawnego J. W. i zaskarżając wyrok w całości skargę kasacyjną oparło o podstawę z art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez: 1) błędne uznanie, iż Kolegium naruszyło przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchylenie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. części decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, bez jednoczesnego orzeczenia o utrzymaniu w mocy decyzji w pozostałej części, 2) niewskazanie, iż ewentualne naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wykazał, iż Kolegium naruszyło przepisy postępowania i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy rozstrzyga na podstawie art. 138 k.p.a. Przepis ten zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania innej decyzji niż określonej w tym przepisie Zgodnie z § 1 przedmiotowego przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. W treści art. 138 § 1 k.p.a. zawarta jest alternatywa rozłączna, która oznacza, iż organ odwoławczy orzekając w oparciu o ten przepis musi podjąć tylko jedno z trzech rozstrzygnięć w nim określonym. Organ odwoławczy nie może w stosunku do tej samej decyzji podjąć rozstrzygnięcia, które znajdowałoby umocowanie w dwóch lub trzech punktach cytowanego przepisu. Wydanie decyzji reformatoryjnej w oparciu o pkt 2 cytowanego przepisu wyklucza możliwość podjęcia jednoczesnego rozstrzygnięcia w oparciu o pkt 1 przedmiotowego przepisu. Art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszcza możliwość częściowego uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy. Przepis ten określa wyczerpująco rodzaje rozstrzygnięć i nie zawiera dyspozycji nakazującej organowi odwoławczemu utrzymania decyzji w pozostałej części. Takiego obowiązku nie można tym bardziej wywodzić z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., skoro jak już ww. nie można go jednocześnie stosować z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W komentarzu do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego pod redakcją A. Wróbla (komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II – baza Lex) wskazano, iż w przypadku gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. W konsekwencji należy stwierdzić, że sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Skarga kasacyjna przytacza uzasadnienie wyroku z dnia 21 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1385/05 (niepublikowany), w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż osnowa decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 pkt 2 k.p.a. składa się z dwóch części. W pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), natomiast w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do istoty. Powyższe elementy mają charakter obligatoryjny. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany do zawarcia rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy pozostałej części zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie SKO wydało więc w postępowaniu odwoławczym prawidłową decyzję mającą oparcie w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Niezasadnie zatem Sąd przyjął, że naruszona została zasada dwuinstancyjności, jak również nie wykazano w uzasadnieniu wyroku jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć ewentualne naruszenie przepisów postępowania przez Kolegium. Wymóg taki zawiera przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a., stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku, a dodatkowo z art. 141 § 4 tej ustawy. Jest to obowiązek bezwzględny w sytuacji gdy na skutek uchylenia aktu, sprawa trafia ponownie do właściwego organu, który będąc związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu, nie może domniemywać tej oceny. Sad nie wskazał dokładnie przepisów postępowania, które naruszyło Kolegium (można domyślać się, że chodzi o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), ani nie wykazał prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik przedmiotowej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwiona podstawę, a podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafny. Poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja SKO została wydana na podstawie art. 138 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten składa się z dwóch części: pierwsza stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części, druga natomiast daje podstawę do orzeczenia co do istoty sprawy. Końcowa część tego przepisu jako niemająca zastosowania w tej sprawie pozostaje poza rozważaniami Sądu. Przedstawione wyżej elementy decyzji organu odwoławczego mają charakter obligatoryjny. Organ odwoławczy wydający decyzję w części reformatoryjną nie jest obowiązany do zawarcia rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy pozostałej części zaskarżonej decyzji, a więc orzeczenia mieszczącego się w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji takiego rozstrzygnięcia sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Pogląd ten wyrażony w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa prof. M. Jaśkowskiej i prof. A. Wróbla (Zakamycze 2005 r. str. 801-802) podziela Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę. Zarzuty i argumentację skargi kasacyjnej należy uznać więc za w pełni uzasadnione, zaś stanowisko Sądu pierwszej instancji za pozbawione podstaw prawnych. Wprawdzie we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd odpowiadający rozwiązaniu przyjętemu w zaskarżonym wyroku, jednakże w tej sprawie nie można byłoby uznać, że taka konstrukcja osnowy decyzji mogłaby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro w uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło jak należy rozumieć treść rozstrzygnięcia. Zaskarżony wyrok naruszał więc prawo nie tylko przez wadliwą ocenę stosowania przez organ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., lecz także przyjęcie – bez należytego uzasadnienia, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zaś na podstawie art. 207 § 2 tej ustawy, ze względu na sytuację materialną skarżącego, odstąpił od zasądzenia od niego na rzecz SKO kosztów postępowania kasacyjnego.