IV SA/Wa 91/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2008 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia (...) listopada 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. Minister Budownictwa , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy Kpa, po rozpatrzeniu zażalenia J.R. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o treści zgodnej z żądaniem strony, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Uzasadniając powyższe stanowisko organ odwoławczy wskazał, że w dniu 27 lipca 2007 r. J.R. złożył do Wojewody Śląskiego wniosek o wydanie zaświadczenia o następującej treści: "Wojewoda Śląski zaświadcza, że na mocy decyzji Wojewody K. nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4, o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998 r., znak [...], część działki o numerze [...], położonej w Z. przy ul. [...], objęta jest liniami rozgraniczającymi pas drogowy autostrady płatnej A-4 i w tym zakresie ustalenia w/w decyzji rozstrzygają o funkcji części nieruchomości zajętej pod pas drogowy autostrady płatnej. Pozostała część nieruchomości podlega regulacjom ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późniejszymi zmianami)". Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. odmówił wydania zaświadczenia o treści zgodnej z żądaniem strony, stwierdzając, iż nie zgadza się z częścią treści dotyczącą stwierdzenia : "i w tym zakresie ustalenia w/w decyzji rozstrzygają o funkcji części nieruchomości zajętej pod pas drogowy autostrady płatnej", albowiem funkcja nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi zależna jest od sposobu zagospodarowania tych nieruchomości, określonego na kolejnych etapach przygotowania i realizacji inwestycji drogowej. W zależności od konkretnych rozwiązań projektowych, część tych nieruchomości, nie zajętych pod budowę drogi, może być wykorzystana do innych, nie kolidujących z drogą celów. Zażalenie na postanowienie Wojewody Śląskiego wniósł J.R. zarzucając, iż postanowienie zostało wydane z pogwałceniem zasad ogólnych Kpa. Stwierdził, iż wnioskowana przez niego treść zaświadczenia jest prawidłowa i zgodna z treścią zawartą w pismach urzędowych Wydziału Rozwoju Regionalnego [...] Urzędu Wojewódzkiego w K., dotyczących tej samej nieruchomości, skierowanych do Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego w Z.. Ponadto skarżący zarzucił, iż postanowienie zostało skierowane do [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., który nie jest stroną postępowania zakończonego tym postanowieniem, a zatem zachodzi przesłanka z art. 156 §1 pkt4kpa. Rozpoznając przedmiotowe zażalenia organ odwoławczy uznał, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Wskazał, iż w myśl art. 22 ustawy z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. 2004 Nr 256, poz. 2571 ze zm.) w decyzji o lokalizacji autostrady powinny być określone linie rozgraniczające nieruchomości. Z charakteru tej decyzji wynika, iż nie przesądza ona ostatecznie o wykorzystaniu nieruchomości. Inwestycja drogowa jest realizowana w ramach linii rozgraniczających wskazanych w decyzji, przy czym dopiero na etapie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę wiadomo, jaki teren zajmie i czy jest możliwe korzystanie z części terenu, nawet znajdującego się w liniach rozgraniczających, na dotychczasowych zasadach i warunkach. Na poparcie powyższego organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1999 r. - sygn. akt : IV SA 1775/98 (LEX nr 47315), w którym Sąd uznał, że : "określone w art. 22 pkt 1-5 ustawy z 1994 r. o autostradach płatnych wymogi z uwagi na charakter decyzji lokalizacyjnej i jej rolę w procesie inwestycyjnym muszą zawierać pewien stopień ogólności. W przeciwnym razie nie zachodziłaby potrzeba wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę". Odnosząc się do zarzutu przesłania postanowienia Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, organ odwoławczy stwierdził, iż w istocie nie był on uczestnikiem postępowania o wydanie zaświadczenia, jednakże nie może mieć do niego zastosowanie art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Wskazał, że decyzja administracyjna może być "skierowaną" w ścisłym tego słowa znaczeniu tylko do strony dysponującej interesem bezpośrednim, zatem jedynie błąd co do tej osoby uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji. W przedmiotowej sprawie nie ma mowy o takim błędzie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało skierowane i doręczone w pierwszej kolejności do J.R., więc do strony postępowania. Co więcej w sytuacji gdyby decyzja, czy postanowienie zostało skierowane równocześnie do strony oraz podmiotu nie będącego stroną, wówczas taki akt administracyjny mógłby zostać uznany za nieważny, ale tylko w części dotyczącej osoby nie będącej stroną o ile między prawami i obowiązkami obu podmiotów nie zachodziłyby wzajemne powiązania. Zatem organ stwierdził, iż powoływanie się na podstawę nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 kpa nie znajduje żadnego uzasadnienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r. wniósł J.R. żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. Zaskarżonym aktom administracyjnym zarzucił rażące naruszenia art. 217 § 2 pkt 2, art. 217 § 3, art. 28 w związku z art..156 § 1 pkt 4, oraz przepisów art. 7, 8, 9 kpa. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, choć jest postępowaniem uproszczonym, to ma charakter prawny zbliżony do postępowania administracyjnego i do tego postępowania mają zastosowanie zasady ogólne postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego, w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym jego wnioskiem ogólne zasady postępowania zostały naruszone w stopniu godzącym w interes prawny skarżącego, który polega na uzyskaniu urzędowego potwierdzenia stanu prawnego nieruchomości, której jest współużytkownikiem wieczystym, a której własność, z mocy prawa, z dniem 30 czerwca 1998 r. przeszła na Skarb Państwa (art. 27 ustawy ż dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych -Dz.U. Nr 127, poz. 627 z ze zm.). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów prawa spowodowało, iż: skarżący nie uzyskał dowodu, o którym mowa w art. 76 § 1 kpa, urzędowo stwierdzającego, iż część znajdującej się w jego użytkowaniu wieczystym nieruchomości została zajęta pod budowę autostrady na mocy decyzji nr [...] Wojewody K. z dnia [...] stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4., a także stroną postępowania odwoławczego oraz uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiotowej sprawie bezpodstawnie został [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Skarżący podniósł, że kwestionowana przez Wojewodę Śląskiego część żądanej treści zaświadczenia nawiązuje do używanych w prawodawstwie zbliżonych do siebie pojęć: grunty zajęte pod budowę dróg, grunty zajęte pod pasy drogowe. Odpowiednie użycie tych pojęć w treści żądanego zaświadczenia jest więc w pełni uzasadnione, zważywszy zwłaszcza na fakt, iż grunty zajęte pod pasy drogowe nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Odmowa wydania zaświadczenia o żądanej treści godzi zatem, według skarżącego, zarówno w jego interes prawny, jak i w interes ekonomiczny. Skarżący podniósł, iż bez żadnego komentarza odmówiono mu wydania zaświadczenia o żądanej treści, podważając jednocześnie treść wyjaśnień udzielonych w 2004 r. Wydziałowi Architektury Urzędu Miejskiego w Z. pismami urzędowymi [...] Urzędu Wojewódzkiego. Nadto, zdaniem skarżącego, przytoczony w zaskarżonym postanowieniu cytat z orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1999 r. (sygn. akt IV SA 1775/98) odnosi się do nieruchomości, która przylega do terenu objętego decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady. Nie może zatem stanowić argumentu w sprawie dotyczącej nieruchomości, której (istotna) część została objęta decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady, i w związku z tym, w tej części, podlega regulacjom ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz znajduje się w zarządzie zarządcy autostrady. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutu odmowy wydania zaświadczenia ze względu na użyte w tym zaświadczeniu pojęcie "grunty zajęte pod pasy drogowe" organ podkreślił, że Wojewoda Śląski w treści postanowienia nie kwestionuje tego fragmentu zdania. Organ pierwszej instancji uważa, że funkcja nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi zależna jest od sposobu zagospodarowania tych nieruchomości, określonego na kolejnych etapach przygotowania i realizacji inwestycji drogowej. Odpowiadając na zarzut niewydania żądanego zaświadczenia i w ten sposób podważenia treści udzielonych w 2004 r. Wydziałowi Architektury Urzędu Miejskiego w Z. wyjaśnień przez [...] Urząd Wojewódzki, organ podniósł, iż przedmiotem postępowania organu drugiej instancji jest weryfikacja rozstrzygnięć organu pierwszej instancji, a nie ocena innych pism, wydawanych poza postępowaniem prowadzonym przez ten organ. Odnosząc się do zarzutu powołania w zaskarżonym postanowieniu orzeczenia NSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 1999 r., które zdaniem skarżącego odnosi się do nieruchomości przylegającej do terenu objętego decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady, organ podkreślił, że skarga do NSA została wniesiona przez osoby, które posiadały działki w liniach rozgraniczających. Natomiast cytowany fragment wyroku odnosił się do decyzji orzekającej o lokalizacji ustalanej na podstawie art. 22 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych, która określała w sposób ogólny ramy realizowanej inwestycji, a co za tym idzie także jej rolę w procesie inwestycyjnym. Ponadto w ocenie organu nie zostały naruszone zasady ogólne postępowania administracyjnego, jak również nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, 8, 9 kpa . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym, a nie według kryteriów celowościowych. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organu, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i prawną jego ocenę w świetle mających zastosowanie przepisów. Jak stanowi art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis ten należy czytać łącznie z przepisem art. 218 § 1 kpa, który nakłada na organ obowiązek wydania zaświadczenia, gdy określone fakty lub stan prawny wynika z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. W przedmiotowej sprawie wydanie zaświadczenia o żądanej treści musiałoby być oparte na decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 22 ustawy z dnia 27 października 1994r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym, stanowiącym jedynie jakie elementy decyzja lokalizację autostrady powinna zawierać. Zgodnie z tym przepisem w decyzji określa się wymagania dotyczące: 1) powiązania z innymi drogami publicznymi, 2) linie rozgraniczające terenu inwestycji, 3) warunki techniczne realizacji, 4) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony zabytków, 5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Niewątpliwie budowa autostrady niejednokrotnie pociąga za sobą konieczność wykupu działek lub części działek od ich właścicieli, znajdujących się w liniach rozgraniczających inwestycji, z tym że, jak słusznie zauważył organ, kwestie te doznają uszczegółowienia dopiero na etapie pozwolenia na budowę. W tych warunkach zauważyć należy, iż zaświadczenie o treści żądanej przez skarżącego nie byłoby oparte na prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Wypada podnieść, że zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Organ może w zaświadczeniu potwierdzić, że dane uprawnienie lub obowiązek powstał z mocy samego prawa, ale dotyczy to tylko takiej sytuacji, gdy takie uprawnienie lub obowiązek wiąże się z uprzednim wydaniem określonej decyzji administracyjnej (konstytutywnej). Związek ten musi być tego rodzaju, że wydanie decyzji jest warunkiem koniecznym późniejszego powstania określonych skutków prawnych ex legę. Tak więc skutek prawny, który ma być potwierdzony, nie powstałby z mocy samego prawa wobec określonej osoby, gdyby wcześniej, wobec innej osoby, nie powstał odpowiedni skutek prawny poprzez wydanie decyzji administracyjnej (Z. Kmiecik, Wydawanie zaświadczeń - kwestie nierozstrzygnięte w literaturze). Ponadto należy podkreślić, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nie istnieniu obowiązku. Jest więc zatem wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji. Wydane zaświadczenie, ze swojej istoty, ma potwierdzać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego. Dodać należy, iż zagadnienie podatku od nieruchomości regulowane jest ustawą z dnia 12 stycznia 1 991r. o podatkach i opłatach lokalnych ( Dz. U. z 2006r. Nr 121, poz. 844 ze zm.) i zgodnie z art. 1c tej ustawy organem podatkowym jest wójt ( burmistrz, prezydent miasta). Wobec tego skarżący powinien prawidłowo zwrócić się do organu podatkowego o wyjaśnienie kwestii podatku od nieruchomości od działki, która według twierdzeń skarżącego została zajęta pod autostradę na mocy wskazanej wyżej decyzji nr [...] Wojewody K. z dnia [...] stycznia 1998r. Wprawdzie racje ma skarżący, iż organ pierwszej instancji bezpodstawnie przesłał [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. postanowienie z dnia [...] sierpnia 2007r., to w ocenie Sądu, prawidłowo przyjął organ odwoławczy, iż tego błędu nie można uznać jako kwalifikowane naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa ( por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007r., sygn. I OSK 350/06, lex 291195) W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.