II SA/Kr 560/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz / spr. / Sędziowie WSA Ewa Rynczak AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] nr [...] w zakresie § 7 ust. 5 tekstu uchwały, w zakresie § 8 w części zatytułowanej "Ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej" ust. 3, 4, 5 tekstu uchwały oraz w zakresie rysunku planu nr [...], dotyczącym terenu oznaczonego symbolem "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. dla sołectw L. i W. I. stwierdza nieważność § 7 ust. 5, § 8 w części zatytułowanej "Ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej" – ust.3, 4, 5 zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu nr [...] w zakresie dotyczącym terenu oznaczonego symbolem "[...]" II. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w punkcie I wyroku nie może być wykonywana Wojewoda działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy w G. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. dla sołectw L. i W. w zakresie; - § 7 ust. 5 tekstu uchwały, - § 8 w części zatytułowanej "Ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej" ust. 3, 4, 5 tekstu uchwały, - oraz w części graficznej - rysunek planu nr [...] w zakresie wyznaczenia terenów opisanych w legendzie jako "tereny obiektów i urządzeń transportu samochodowego" teren o symbolu "[...]", wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że zgodnie z wymogami art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt Gminy w G. przedłożył Wojewodzie w dniu [...] marca 2007 r. uchwałę Nr [...] Rady Gminy w G. z dnia [...] roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw L. i W. wraz z załącznikami oraz dokumentację prac planistycznych, w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Jak wskazano w skardze, przedłożone dokumenty planistyczne oceniono w zakresie spełnienia wymogów przepisów prawa dotyczących: zawartości i treści przedmiotowej uchwały, kompletności i zawartości dokumentacji prac planistycznych, prawidłowości wykonania czynności procedury sporządzania planu, która została przeprowadzona celem jego uchwalenia, wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, rozporządzeń wykonawczych i przepisów odrębnych dotyczących planów miejscowych. W ocenie organu nadzoru zastrzeżenia budzą następujące zapisy planu i niespójności pomiędzy treścią uchwały, a rysunkiem planu: 1) na rysunku planu nr [...] wyznaczono i opisano w legendzie jako "tereny obiektów i urządzeń transportu samochodowego" teren o symbolu "[...]", dla którego brak jest ustaleń tekstowych w treści uchwały, czym naruszono § 4 pkt 1 oraz § 8 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zgodnie z którymi ustalenia tekstowe planu powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz zasad ich zagospodarowania, a użyte oznaczenia umożliwiać jednoznaczne powiązanie rysunku planu z tekstem planu miejscowego, 2) w § 7 ust. 5 tekstu uchwały zawarto ustalenia dotyczące terenów położonych "poza obszarem Parku Krajobrazowego". Zapis powyższy jest bezprzedmiotowy, ponieważ cały obszar objęty opracowaniem niniejszego planu, zgodnie z Rozporządzeniem Wojewody w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego, w całości leży w granicach tego parku, co znajduje potwierdzenie w § 10 ust. 5 tekstu uchwały, 3) w § 8 tekstu uchwały w części zatytułowanej "Ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej", ust. 3, 4, 5 zawarto ustalenia dla terenów o symbolach "[...]" (elektroenergetyka), "[...]" (gazownictwo), "[...]" (telekomunikacja). Na załącznikach graficznych tego planu, elementy te nie występują, zatem wymienione ustalenia dla ww. terenów są bezprzedmiotowe. Powyższe uchybienia naruszają – zdaniem organu nadzoru - art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), które to przepisy uszczegóławiają treść planu wymieniając jego obligatoryjne oraz fakultatywne elementy, a nadto naruszają § 4 ww. rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to przepis ustala wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń tekstu planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w G. uznała zasadność skargi Wojewody w całości i poinformowała o zmianie planu w zaskarżonej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwałą NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). W orzecznictwie zasadnie podkreślono, że jeżeli organ nadzoru nad działalnością komunalną zaskarżył w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tylko część uchwały, to sąd nie jest zobowiązany obejmować kontrolą i stanowiącym jej następstwo orzeczeniem pozostałych postanowień uchwały (wyrok NSA z dnia 11 maja 1993 r., SA/Wr 258/93, publ.: OSP z 1995 r., nr 3, poz. 52). W przedmiotowej sprawie wiążącym sąd przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr [...] Rady Gminy w G. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. dla sołectw L. i W. w zakresie § 7 ust. 5 tekstu uchwały, § 8 w części zatytułowanej "Ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej" ust. 3, 4, 5 tekstu uchwały oraz w części graficznej - rysunek planu nr [...] w zakresie wyznaczenia terenów opisanych w legendzie jako "tereny obiektów i urządzeń transportu samochodowego" teren o symbolu "[...]", natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Zaznaczyć przy tym należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7). Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Z tych samych względów każde naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. W doktrynie akcentuje się, że zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 160, s. 253). Zaskarżone regulacje przedmiotowej uchwały są sprzeczne z regulacjami rozporządzenia wykonawczego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587). Zgodnie z § 8 ust. 2 cyt. rozporządzenia, na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Z kolei, zgodnie z § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia, wśród wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego wskazano wymóg, aby ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów zawierały określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Tymczasem na rysunku planu nr [...] wyznaczono i opisano w legendzie jako "tereny obiektów i urządzeń transportu samochodowego" teren o symbolu "[...]", dla którego brak jest ustaleń tekstowych w treści uchwały. Z kolei w § 8 tekstu uchwały w części zatytułowanej "Ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej", ust. 3, 4, 5 zawarto ustalenia dla terenów o symbolach "[...]" (elektroenergetyka), "[...]" (gazownictwo), "[...]" (telekomunikacja), podczas gdy na załącznikach graficznych planu elementy te nie występują. Wreszcie, w § 7 ust. 5 tekstu uchwały zawarto ustalenia dotyczące terenów, które pozostają poza granicami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. dla sołectw L. i W. Z rozporządzenia Wojewody z dnia [...] października 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. z 20 października 2006 r., nr 655, poz. 4000) wynika, że wsie obszary wsi L. i W. znajdują się w całości na terenie Parku Krajobrazowego (okoliczność ta znajduje również potwierdzenie w treści § 10 ust. 5 tekstu uchwały, jak i treści informacji umieszczonych na rysunkach planu). Tymczasem w § 7 ust. 5 tekstu uchwały Nr [...] Rady Gminy w G. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. dla sołectw L. i W. zamieszczono postanowienia dotyczące terenów leżących poza obszarem Parku Krajobrazowego, pomimo regulacji art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówiącego o zakresie ustaleń dla obszaru objętego planem. Tym samym wychodząc poza przedmiot objęty regulacją planistyczną naruszono zasady sporządzania planu miejscowego. W konsekwencji należy stwierdzić, że uchwała Nr [...] Rady Gminy w G. z dnia [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. dla sołectw L. i W. w zaskarżonej części jest sprzeczna ze wskazanymi wyżej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z przytaczanymi wyżej regulacjami wydanego na podstawie tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszając powyższe przepisy organ planistyczny naruszył zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Biorąc pod uwagę przedmiot zaskarżenia, którym w niniejszej sprawie jest wyłącznie określona w skardze część uchwały Nr [...] Rady Gminy w G. z dnia [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. dla sołectw L. i W., należało - na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - stwierdzić nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy w G. z dnia [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. dla sołectw L. i W. w zakresie § 7 ust. 5 tekstu uchwały, § 8 w części zatytułowanej "Ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej" ust. 3, 4, 5 tekstu uchwały oraz w części graficznej - rysunek planu nr [...] w zakresie wyznaczenia terenów opisanych w legendzie jako "tereny obiektów i urządzeń transportu samochodowego" teren o symbolu "[...]". Mając na uwadze okoliczność, że organ nadzoru nie wyjaśnił przyczyn, dla których nie zrealizował w ustawowym 30 dniowym terminie swoich kompetencji nadzorczych, konieczne jest zasygnalizowanie, że kompetencja nadzorcza oznacza zarówno upoważnienie, jak i obowiązek organu nadzoru stania na straży legalności aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu gminnego. Z zasady kompetencyjności wynika obowiązek realizowania kompetencji przez organy administracji publicznej. Niekwestionowana możliwość zaskarżenia przez organ nadzoru uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu powinna być zatem stosowana wyjątkowo i zawsze uzasadniana ważnymi względami. Nierealizowanie kompetencji nadzorczych bez uzasadnionych podstaw i przekazywanie sprawy do rozstrzygnięcia sądowi administracyjnemu godzi w standardy państwa prawnego. Trzeba bowiem zauważyć, że rozstrzyganie o legalności uchwały lub zarządzenia organu gminy z pominięciem rozstrzygnięcia nadzorczego powoduje, że spośród trzech gwarantowanych prawnie orzeczeń w sprawie (rozstrzygnięcie nadzorcze wraz z orzeczeniami sądów administracyjnych obydwu instancji) wydane mogą być wyłącznie orzeczenia sądowe, z zastrzeżeniem ograniczeń wynikających z kształtu prawnego ewentualnej skargi kasacyjnej, których to ograniczeń nie przewiduje konstrukcja skargi do sądu administracyjnego pierwszej instancji. Okoliczności powyższe uzasadniają tezę, że zaniechanie realizowania kompetencji nadzorczej powinno mieć charakter zupełnie wyjątkowy i zawsze uzasadniony ważnymi względami. Zgodnie z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. W związku z tym należy podkreślić – nawiązując do treści odpowiedzi na skargę - że niedopuszczalna jest zmiana planu dokonana z pominięciem procedury planistycznej, a zwłaszcza dokonana w odpowiedzi na skargę. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie były jednakże dokonane w toku postępowania sądowoadministracyjnego zmiany w uchwale Nr [...] Rady Gminy w G. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. dla sołectw L. i W. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.