II SA/Kr 923/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Ewa Rynczak AWSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] w przedmiocie rekomendacji dla Burmistrza Miasta i Gminy N. dotyczącej podjęcia czynności mających na celu wyjaśnienie sprawy użyczenia nieruchomości będącej własnością Gminy N. na rzecz [...], [...] oraz oddania do użytkowania obiektu Krytej Pływalni postanawia skargę odrzucić Rada Miejska w N. uchwaliła w dniu [...] 2006 r. rezolucję w sprawie rekomendacji dla Burmistrza Miasta i Gminy dotyczącą podjęcia czynności mających na celu wyjaśnienie sprawy użyczenia nieruchomości będącej własnością Gminy N. na rzecz Stowarzyszenia [...] oraz oddania do użytkowania obiektu Krytej Pływalni. Skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] 2006 r. złożył nie wcześniej niż w dniu [...] maja 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda działając na podstawie art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) i wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub o stwierdzenie jej niezgodności z prawem. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na sesji w dniu [...] 2006 r. Rada Miejska w N. przyjęła rezolucję w sprawie rekomendacji dla Burmistrza Miasta i Gminy N. dotyczącej podjęcia czynności mających na celu wyjaśnienie sprawy użyczenia nieruchomości będącej własnością Gminy N. na rzecz Stowarzyszenie [...] oraz oddania do użytkowania obiektu Krytej Pływalni. Uchwała ta została podjęta bez wskazania konkretnej podstawy prawnej. Uchwała ta nie została doręczona organowi nadzoru w trybie art. 90 ustawy o samorządzie gminnym, a otrzymał ją Wojewoda dopiero 22 października 2006 r. Wskazano również, że we wcześniejszym piśmie kierowanym do Wojewody z dnia [...] lutego 2006 r. T. J. podniósł kilka zarzutów odnośnie procedowania nad przedmiotową rezolucją. Sama rezolucja została zgłoszona co do jej uchwalenia w ramach punktu 11 porządku obrad obejmującego "sprawy różne". Do materiałów przekazanych radnym przed głosowaniem do nie dołączono wniosku Klubu Radnych "Razem dla Miasta i Gminy N.". W ocenie organu nadzoru podjęcie przez Radę Miejską w N. uchwały (rezolucji) jest niezgodne z art. 20 ustawy o samorządzie gminnym. Rezolucja ta jest uchwałą i wprowadzenie jej do porządku obrad powinno być takie same, jak każdej innej uchwały. Rażąco narusza prawo podjęcie uchwały bez zamieszczenia jej w porządku obrad. Wskazano również na zaskarżenie innej uchwały Rady Miejskiej N. z dnia [...] 2006 r., której nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Uchwała z [...] 2006 r. w § 2 uchyliła przedmiotową rezolucję z [...] 2006 r. Dodatkowo wskazano, że wniosek o stwierdzenie nieważności jest zasadny pomimo upływu okresu 1 roku od dnia jej podjęcia, ponieważ uchwała ta wpłynęła do organu nadzoru z naruszeniem terminu 7 dniowego obligującego organ wykonawczy samorządu gminnego do przedłożenia uchwały. Niedochowanie trybu głosowania nad tą uchwałą stanowi dodatkowo naruszenie art. 2 Konstytucji RP (naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego) oraz art. 7 Konstytucji RP (zasady legalizmu). W piśmie z dnia [...].06.2007 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w N. wniósł o odrzucenie skargi lub jej nieuwzględnienie. Podniesiono, że skarga powinna być odrzucona z tej przyczyny, iż zaskarżona rezolucja nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Podejmowanie rezolucji wynika z § 13 regulaminu Rady Miejskiej w N. i tak podjęte rezolucje, obok opinii i apeli, nie podlegają kontroli sądu administracyjnego. Nadzór zaś może dotyczyć tylko uchwał i zarządzeń. Zaskarżona rezolucja nie jest uchwałą również dlatego, że ma ona charakter wewnętrzny i nieformalny i nie ma podstawy prawnej do jej wydania. Rezolucja ta nie zawiera daty jej wejścia w życie ani oznaczenie organu, który ją wykonuje. W przypadku przyjęcia, że zaskarżona rezolucja jest uchwałą, wówczas Przewodniczący Rady Miejskiej w N. wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Rezolucja ta nie jest uchwałą i stąd niedopuszczalnym była jej ocena na podstawie art. 20 ustawy o samorządzie gminnym. Przyjęcie odmiennego kierunku wykładni musiałoby spowodować stwierdzenie nieważności regulaminu Rady Miejskiej, stanowiącego podstawę do podejmowania rezolucji. Niczym nie uzasadniony jest pogląd, iż nawet w najdrobniejszych sprawach, dotyczących np. apeli czy uczczenia uroczystości zapadają formalne uchwały. Ponadto nie stwierdza się nieważności uchwał podjętych po upływie 1 roku i tym samym w tej sprawie nie można stwierdzić nieważności tej uchwały. Na rozprawie pełnomocnik Wojewody podtrzymał zarzuty zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skargę wniósł Wojewoda będący organem nadzoru nad organami samorządu terytorialnego. Skarga została wniesiona w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - wprowadza obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy, ale też nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru. Wniesienie skargi w tym trybie (określonym art. 93 ustawy o samorządzie gminnym) nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05, opubl. w ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, zgodnie z którą sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że zaskarżona uchwała nazwana rezolucją stanowi uchwałę podlegająca nadzorowi właściwego Wojewody oraz - a razie jej zaskarżenia - kontroli sądu administracyjnego. Uchwała ta została podjęta w zakresie szeroko podjętej administracji publicznej, nie jest ona czynnością prawną z zakresu prawa cywilnego, ani jednostronną czynnością administracyjną (indywidualnym aktem administracyjnym). Nie ma więc żadnych przeszkód aby kwestionować w tym zakresie kognicję sądu administracyjnego. Nietrafnie podnosi przy tym Przewodniczący Rady Miejskiej w N., iż w związku z nadaniem jej nazwy "rezolucja" oraz brakiem wskazania podstawy prawnej, organu wykonującego uchwałę i daty wejścia w życie nie jest to uchwała podlegająca nadzorowi. Nazwa aktu podejmowanego przez organ stanowiący gminy nie ma znaczenia. W przypadku aktów prawa wewnętrznego (aktów kierownictwa wewnętrznego), które nie mogą zawierać norm prawnych powszechnie obowiązujących mieszkańców danej gminy – podstawą ich podjęcia mogą być np. przepisy statutu danej gminy upoważniające do wewnętrznego regulowania spraw gminy przez jej radę. Zaskarżona uchwała nie będąca przepisem prawa miejscowego wchodzi w życie z dniem jej podjęcia i może być wykonywana, jak wynika z jej treści – przez organ wykonawczy gminy. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w N. z [...] 2006 r. została jednak uchylona § 2 rezolucji Rady Miejskiej w N. z [...] 2006 r. Rezolucja z [...] 2006 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1301/06. Skargę zaś na uchwałę z [...] 2006 r. wniósł Wojewoda w nie wcześniej niż w dniu [...] maja 2007 r. (data sporządzenia skargi). W ocenie Sądu w tej sprawie zaskarżona przez Wojewodę uchwała Rady Miejskiej w N. z [...] 2006 r. nazwana przez tą Radę "rezolucją" została wyeliminowana z obrotu prawnego już z dniem podjęcia uchwały z [...] 2006 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zaskarżona w tej sprawie uchwała ma charakter aktu prawa wewnętrznego, wiążącego jedynie podległego Radzie Miejskiej w N. Burmistrza Miasta i Gminy. To związanie jest przy tym bardzo ogólne, skoro sama uchwała jedynie rekomenduje podjęcie określonych działań organowi wykonawczego Gminy. Z tych względów Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, jakoby zaskarżona uchwała nadal pozostawała w obrocie prawnym. Mając na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1301/06, którym stwierdzono nieważność uchwały (rezolucji) Rady Miejskiej w N. z [...] 2006 r. należy wskazać, że wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały z [...].2006 r. nie spowodowało automatycznie nabranie mocy prawnej uchylonej tą uchwałą uchwały (rezolucji) z [...].2006 r. Raz wyeliminowany z obiegu prawnego akt prawny nie będący indywidualnym aktem administracyjnym (np. decyzją lub postanowieniem) już nie powraca do systemu prawa, nawet jeżeli uchylający go kolejny chronologicznie akt prawny zostanie później wyeliminowany z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w związku z powyższym w pierwszej kolejności należy rozważyć dopuszczalność skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez Wojewodę. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a skarga podlega odrzuceniu, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w tej sprawie, w której wniesiono skargę na uchwałę rady gminy nie obowiązującą już w dacie wnoszenia samej skargi. Tym samym wniesiono skargę na nieobowiązujący akt prawa wewnętrznego, który, co ma istotne znaczenie w tej sprawie, w okresie obowiązywania nie wywołał żadnych skutków prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21.07.1992 r., sygn. akt SA/Wr 367/92, opub. w ONSA 1993 r., nr 3, poz. 63 zawarł tezę, zgodnie z którą "Naczelny Sąd Administracyjny nie może orzekać o nieważności bądź o niezgodności z prawem uchwały organu gminy, jeżeli uchwała ta została uchylona lub utraciła moc prawną przed wydaniem orzeczenia przez ten Sąd". Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 marca 1992 r., sygn. akt SA/Wr 96/1992. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za niedopuszczalne wniesienie skargi w związku z łącznym zaistnieniem dwóch przesłanek: 1) uchyleniem zaskarżonej uchwały przed datą wniesienia skargi; 2) brakiem wywołania przez tak uchyloną uchwałę skutków prawnych, które nie zostałyby wyeliminowane późniejszą uchwałą - tj. uchwałą z [...].2006.r.. Taki kierunek wykładni prezentuje również Naczelny Sąd Administracyjny, który w postanowieniu z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 480/2006, opub. w LEX nr 267159 zawarł tezę, zgodnie z którą "uchwała rady gminy, której przedmiotem jest normowanie kwestii należących do planowania przestrzennego, a konkretnie z dziedziny ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiącego przepisy gminne, wywołuje również takie skutki prawne, które nie mogą być usunięte podjęciem kolejnej uchwały przez radę gminy o uchyleniu uchwały poprzedniej. Taki stan rzeczy powoduje, że nie można uznać, iż zachodzi bezprzedmiotowość postępowania sądowego wszczętego skargą na uchwałę ustalającą przepisy gminne, która określiła kwestie z zakresu planowania przestrzennego tylko z tej przyczyny, że uchwała ta przez organ gminy została uchylona". W takim stanie sprawy Sąd nie miałby nawet możliwości do merytorycznego orzekania. Ewentualne oddalenie skargi przez Sąd nie spowodowałoby skutku w postaci obowiązywania uchwały Rady Miejskiej w N. z [...].2006 r. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały czy też wydanie orzeczenia o uznaniu jej za niezgodną z prawem również byłoby bezprzedmiotowe, bowiem nie można stwierdzić nieważności nie istniejącej w obrocie prawnym uchwały, która to uchwała nie wywołała skutków prawnych. Analogicznie stwierdzenie podjęcia tej uchwały jako niezgodnej z przepisami również byłoby nieuzasadnione, bowiem wbrew treści art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym taka uchwała nie utraciłaby mocy prawnej z dniem uprawomocnienia się wyroku o uznaniu jej za niezgodną z prawem. Zaskarżona uchwała utraciła moc prawną prawa wewnętrznego z dniem jej uchylenia ([...].2006 r.). Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż w tej sprawie było niedopuszczalnym wniesienie skargi przez Wojewodę w oparciu o art. 93 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-5 P.p.s.a. W tej sprawie "inną" przyczyną odrzucenia skargi jest brak przedmiotu zaskarżenia w dacie wniesienia skargi. W związku z powyższym należało w drodze postanowienia, stosownie do treści art. 58 § 3 P.p.s.a., orzec jak w sentencji.