II OSK 130/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant Anna Sidorowska po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 218/06 w sprawie ze skargi "E." Spółka z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi E. Spółki z o.o. w K., uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia [...] października 2005 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę zespołu handlowo-usługowego "E.". W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu 23 marca 2005 r. "E." Sp. z o.o. wystąpiła do Prezydenta Miasta Tarnowa z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na rozbudowie zespołu handlowo-usługowego "E." wraz z parkingami (3 etap) na działkach nr [...] i [...] w T. przy ul. B. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Prezydent Miasta Tarnowa odmówił udzielenia pozwolenia na budowę tej inwestycji, z uwagi na niezgodność z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje przeznaczenie tego obszaru pod usługi ogólnomiejskie o symbolu "11.U.II". Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, ponieważ niewyznaczono inwestorowi terminu do usunięcia niezgodności między złożonym projektem budowlanym a treścią obowiązującego planu miejscowego. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. Prezydent Miasta Tarnowa nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonym wniosku w ciągu 7 dni. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca Spółka wyjaśniła, że między projektem budowlanym a treścią obowiązującego planu miejscowego nie ma sprzeczności. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Prezydent Miasta Tarnowa odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, wskazując że inwestycja ta jest niezgodna z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przedłożony projekt budowlany przewiduje rozbudowę już istniejącego obiektu o część handlową o powierzchni 1970 m2, co oznacza, że łączna powierzchnia handlowa wzrośnie do ponad 2000 m2. Obowiązujący plan miejscowy nie przewiduje granic pod budowę obiektów handlowych o powierzchni ponad 2000 m2. Przeznaczenie terenu pod rozmieszczenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 , stosownie do treści art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 38, poz. 717 ze zm.), wymaga sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia [...] października 2005 r., stwierdzając, że nałożony na skarżącą obowiązek usunięcia nieprawidłowości polegającej na braku zgodności przedłożonego projektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wynikający z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nie został wykonany. W obowiązującym na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 12 września 1996 r. planie miejscowym nie ma zapisów o możliwości lokalizowania obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży ponad 2000 m2, a jedynie wprowadza się dla tego terenu oznaczenie 11.U.II – usługi ogólnomiejskie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi, uchylił decyzję organów obu instancji, z uwagi na to, że na terenie zamierzonej inwestycji w istocie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Natomiast plany miejscowe gmin uchwalone po dniu 1 stycznia 1996 r. zachowują moc. Uchwałą Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 12 września 1996 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Tarnowa (Dz. Urz. Woj. Tarnowskiego z 1996 r., nr 21, poz. 138) zmieniono wcześniejszą uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 30 grudnia 1991 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Tarnowa (Dz. Urz. Woj. Tarnowskiego z 1992r., Nr 1, poz. 6) w ten sposób, że zamiast oznaczeń w jednostce urbanistycznej 11-Krzyż na działce nr 3/34 obręb 99 – 11.MN.2.II, 11.MN.2.E3.II, 11.UZP.3.KP.II, 11.Uks.ZP.E3.II, 11.UZ.3.II, 11.Kln, 11.KDn – wprowadzono w ich miejsce oznaczenie 11.U.II – usługi ogólnomiejskie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zmiana po dniu 1 stycznia 1995 r. planu miejscowego z dnia 30 grudnia 1991 r. wprowadzona uchwałą z dnia 12 września 1996 r. nie jest wystarczająca do przyjęcie, iż plan z dnia 30 grudnia 1991 r. nadal obowiązuje. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego treść uchwały z dnia 12 września 1996 r. jest bardzo lakoniczna, zawiera jedynie zamianę oznaczeń i w znaczeniu merytorycznym (zasad kształtowania przeznaczenia terenu) uchwała ta nic nie zawiera. Odrębna ocena samej uchwały z dnia 12 września 1996 r. prowadzi do wniosku, iż nie zawiera ona planu miejscowego – nie określa przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczającej tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, nie zawiera części tekstowej opisującej przeznaczenie terenu. Aby określić przeznaczenie obszaru o symbolu 11.U.II należy sięgnąć do wcześniejszej uchwały, która już nie obowiązuje. W rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwały podjęte po 1 stycznia 1995 r. i zmieniające dotychczasowe plany miejscowe obowiązują po 1 stycznia 2004 r. tylko wówczas, gdy treść samej uchwały zmieniającej pozwala na odrębne ustalenie zasad kształtowania ładu przestrzennego. Ponadto postanowienie Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia [...] sierpnia 2005 r., którym nałożono na skarżącą Spółkę obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym w zakresie braku zgodności tego projektu z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego z dnia 12 września 1996 r., naruszono zasadę określoną w art. 9 K.p.a. oraz art. 35 ust. 3 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego, ponieważ niewskazano, na czym miałyby polegać te niezgodności. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Tarnowski Zarząd Dróg Miejskich zarzucił naruszenie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 106 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie błędnie przyjął, iż na terenie objętym wnioskiem o udzielnie pozwolenia na budowę nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Plany zagospodarowania przestrzennego są aktami prawa miejscowego, a zatem ważność tych planów nie może być uzależniona od ich treści. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie odnosiła się do ważności uchwał zmieniających plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed 1 stycznia 1995 r. Dla całego terenu objętego zmianą planu przeprowadzone były kolejno czynności wskazane w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym także te gwarantujące ochronę właścicielom nieruchomości. Na terenie objętym uchwałą z dnia 12 września 1996 r. obowiązuje plan i dlatego brak jest podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia procedury administracyjnej, bowiem organ I instancji prawidłowo oznaczył nieprawidłowości stwierdzone w projekcie budowlanym. Przytaczając takie podstawy kasacyjne Tarnowski Zarząd Dróg Miejskich wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu z uwagi na to, że nie została wniesiona przez stronę postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną bada z urzędu, czy skarga ta została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W sytuacji gdy skarga kasacyjna pochodzi od osoby traktowanej przez Sąd pierwszej instancji jako strona wymaga rozstrzygnięcia kwestia, czy w rozpoznawanej sprawie osoba ta może być stroną z uwagi na własny interes prawny. Należy wskazać, że interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale także może mieć swoje źródło w przepisach o postępowaniu. Tym samym status strony postępowania nie może wynikać jedynie z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony. Nie można zatem przyjąć, że skarga kasacyjna została skutecznie wniesiona, jedynie z tego powodu, że wojewódzki sąd administracyjny zawiadomił określoną osobę o terminie rozprawy a następnie doręczył jej odpis wyroku z uzasadnieniem. W takim wypadku nie jest bowiem spełniony warunek skargi kasacyjnej, bo tylko podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się jego ochrony przed sądem administracyjnym, bez względu na to, czy jest to sąd pierwszej, czy drugiej instancji. Ocena, że osoba taka nie miała i nie ma statusu strony prowadzi do oddalania skargi kasacyjnej z tego tylko powodu. W takiej sytuacji zarzuty podniesione w skardze kasacyjne nie mogą być rozpoznawane. Takie stanowisko zostało zaprezentowane w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04 (ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62). Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela, użytkownika lub zarządcy sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). W definicji tej mowa jest o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Z akt sprawy wynika, że wnoszący skargę kasacyjną został wezwany do wyjaśnienia na jakiej podstawie jest stroną postępowania w tej sprawie, z uwagi na przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na wezwanie Tarnowski Zarząd Dróg Miejskich podniósł, że od początku uczestniczył w postępowaniu przed organami administracji, a także, że jest zarządcą drogi i realizacja na terenie miasta inwestycji polegającej na rozbudowie obiektu wielkopowierzchniowego, szczególnie położonego w bezpośrednim sąsiedztwie dróg krajowych, musi odbywać się z udziałem zarządu drogi, gdyż drogi te niewątpliwie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Okoliczność, iż wnoszący skargę kasacyjną brał udział w postępowaniu administracyjnym, a następnie w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji nie jest wystarczające do przyjęcia, iż Tarnowski Zarząd Dróg Miejskich ma interes prawny i jest stroną w sprawie ze skargi "E." Sp. z o.o. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2005 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę Zespołu Handlowo-Usługowego "E." wraz z parkingami na działkach nr [...] obręb [...] przy ul. B. w T. Wnoszący skargę kasacyjną, mimo wezwania, w istocie nie wskazał, że jest zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Z samego faktu, że wnoszący skargę kasacyjną jest zarządcą dróg na terenie T. nie sposób wywieść interesu prawnego, a co za tym idzie przymiotu strony w postępowaniu w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbudowę Zespołu Handlowo-Usługowego "E.". Argument, iż realizacja na terenie miasta inwestycji polegającej na rozbudowie obiektu wielkopowierzchniowego, położonego w bezpośrednim sąsiedztwie dróg krajowych, musi odbywać się z udziałem zarządu drogi, ponieważ do zadań zarządu drogi należy opracowanie planów rozwoju sieci drogowej, budowanie właściwego układu komunikacyjnego oraz utrzymanie dróg nie jest wystarczająca do przyjęcia, iż Tarnowski Zarząd Dróg Miejskich jest stroną postępowania w tej sprawie. Tarnowski Zarząd Dróg Miejskich w tym zakresie realizuje swoje zadania, stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), poprzez uzgadnianie w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Ponadto przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują, że projekt planu miejscowego uzgadnia się z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę (art. 17 ust. 7 pkt d), zaś decyzję o warunkach zabudowy wydaję się po uzgodnienie z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Natomiast odrębną kwestią jest sprawa ochrony interesu prawnego właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, gdzie obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wnoszący skargę kasacyjną nie przytoczył żadnych takich okoliczności, które wskazywałby na to, że jest zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że wnoszący skargę kasacyjną nie posiada interesu prawnego w tej sprawie, a zatem nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi kasacyjnej. Oznacza to, że skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ nie została wniesiona przez stronę postępowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.