I OW 139/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Jolanta Sikorska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 28 listopada 2007r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w G. a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2003r. nr [...] w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej stanowiącej własność W. D. postanawia: oddalić wniosek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., wystąpiło z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, o wskazanie organu właściwego do rozpoznana wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...], w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lipca 1963 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia [...] grudnia 1962 r., nr [...] o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej o pow. [...] ha położonej w S. stanowiącej własność W. D.. W uzasadnieniu wniosku Kolegium wskazało, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał wniosek według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w G.. W uzasadnieniu Minister wskazał, że zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym oraz utrwalonym orzecznictwem, organy administracji rządowej nie są właściwe rzeczowo do oceny zasadności ostatecznych orzeczeń wydanych w pierwszej instancji przez organy samorządowe. Ponadto stwierdził, że organem wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu terytorialnego, w tym starosty są samorządowe kolegia odwoławcze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., kwestionując zasadność powołanego wyżej postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazało, że oceny dokonanej przez organ nie podważa fakt, iż w aktualnym stanie prawnym właściwym rzeczowo organem do orzekania w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71 ze zm.), są samorządowe kolegia odwoławcze. Zmiany stany prawnego statuujące właściwość Kolegiów miały bowiem miejsce przed wydaniem decyzji z dnia [...] przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z dniem 27 maja 1990 r. organem właściwym do orzekania o przejęciu nieruchomości rolnych na rzecz Państwa stał się, na podstawie art. 5 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) - rejonowy organ rządowej administracji ogólnej. Ostatni wymieniony przepis został skreślony przez art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126). Na podstawie art. 58 pkt 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1991 r. Nr 107, poz. 464), skreślony został rozdział 1 i 2, w tym art. 9 (następnie oznaczony jako art. 16) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Powołana ustawa, ani żaden inny przepis prawa powszechnie obowiązującego, nie określają do właściwości jakich organów należy obecnie omawiana kategoria spraw. Zgodnie jednak z art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. -- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), do właściwości starosty przechodzą, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowej rządowej administracji ogólnej. Dlatego też należy przyjąć, że kompetencje do orzekania o przejęciu nieruchomości rolnych na rzecz Państwa należałyby od chwili wejścia w życie tej ustawy tj. od dnia 29 października 1998 r. do kompetencji starosty. Z kolei o tym, który organ jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej rozstrzyga art. 157 k.p.a. W myśl tego przepisu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej rozpoznaje organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - te organy. O tym, które organy są organami wyższego stopnia stanowi art. 17 k.p.a. Właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kontrolowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danej sprawie, a następnie na podstawie art. 17 k.p.a. organ wyższego stopnia. Organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z uwagi na ich brak, organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, jest samorządowe kolegium odwoławcze. Stanowisko powyższe znajduje oparcie w orzecznictwie sądowym (por. wyrok WSA z dnia 17 marca 2005 r. IV SA/Wa 818/04, LEX nr 189190). W ocenie Kolegium, właściwym do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest jednak wyłącznie ten organ. Zgodnie bowiem z art. 127 § 3 k.p.a. ten szczególny środek prawny polega na tym, że sprawa zostaje rozpoznana ponownie przez ten sam organ. Skoro zatem decyzja wydana została przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, to również on powinien rozpoznać wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, co w sposób niewątpliwy wynika z przywołanego przepisu. Sytuacja odmienna byłaby dopuszczalna, gdyby w czasie pomiędzy wydaniem decyzji przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi a rozpoznaniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, miała miejsce zmiana stanu prawnego polegająca na zmianie właściwości rzeczowej organów administracji. Odnośnie spraw, której dotyczy zaskarżona decyzja, sytuacja taka nie miała miejsca. Opisane wyżej zmiany stany prawnego zakończyły się w październiku 1998 r. W ocenie Kolegium - Minister Rolnictwa powinien w ramach rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchylić swoją decyzję, umorzyć postępowanie, a wniosek o stwierdzenie nieważności przekazać do organu właściwego. W odpowiedzi na wniosek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o wyznaczenie Kolegium jako organu właściwego w tej sprawie. Wskazał, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości rolnej na rzecz Państwa nastąpiło na podstawie art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Zgodnie z art. 9 ust. 3, o przejściu nieruchomości na własność Państwa orzekał organ administracji rolnej prezydium powiatowej rady narodowej. Powyższy przepis został zmieniony ustawą z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1989 r. Nr 10, poz. 56) w ten sposób, że organami właściwymi do orzekania o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa stały się terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego (art. 1 pkt 14). Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 291 ze zm.), zadania i kompetencje organów dotychczas orzekających w sprawie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa na podstawie ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - przeszły do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej (art. 5 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r.). Powyższy przepis stanowiący o kompetencji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej, został skreślony przez art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126 ze zm.). Po tej zmianie ustawodawczej, omawiana kwestia orzekania w sprawie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa nie została przypisana żadnemu organowi. Brak jest także podstawy materialnoprawnej odpowiadającej art. 9 ust. 3 w/w ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie z art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), do właściwości starosty przeszły jako zadania z zakresu administracji rządowej - określone w przepisach zadania urzędów rejonowej administracji ogólnej. Dlatego też należy przyjąć, że kompetencje do orzekania w omawianej kategorii spraw w pierwszej instancji przeszłyby obecnie na starostę, a odwołania od decyzji starosty byłyby rozpatrywane przez samorządowe kolegia odwoławcze. W myśl bowiem art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W niniejszej sprawie brak jest jednak przepisów szczególnych, które stanowiłyby o właściwości innych organów. Przedstawiony powyżej stan prawny wskazuje, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie był właściwym organem do rozpatrzenia w/w wniosku i dlatego uznać należy, że organ naczelny słusznie uchylił własną decyzję z dnia [...] i umorzył postępowanie w niniejszej sprawie. Organem właściwym do rozpoznania wniosku jest na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w art. 4. W myśl art. 4 P.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają sprawy o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego wystąpiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., a spór pomiędzy ww. Kolegium, a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi polega na ustaleniu, który z organów jest właściwy do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...]. Wymienioną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. odmówił spadkobiercom W. D. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lipca 1963 r. w przedmiocie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej położonej w S. woj. p., zapisanej jako własność W. D.. W tym miejscu należy przypomnieć, że z negatywnym sporem kompetencyjnym mamy do czynienia w sytuacji, gdy w tej samej sprawie za niewłaściwe uznają się co najmniej dwa organy administracji publicznej. Innymi słowy negatywny spór kompetencyjny powstaje, gdy żaden z organów administracji publicznej nie uznaje swej właściwości co merytorycznego załatwienia (rozstrzygnięcia ) sprawy. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że jeszcze przed wszczęciem sporu kompetencyjnego, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekł merytorycznie w sprawie, gdyż decyzją z dnia [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1963 r. Powyższa okoliczność oznacza, iż jeden z organów pozostających w negatywnym sporze kompetencyjnym, tj. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał swoją właściwość do rozpoznania wniosku spadkodawców W. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lipca 1963 r. W tej sytuacji nie doszło do powstania sporu kompetencyjnego, który powstaje tylko w przypadku gdy żaden z organów nie uważa się za właściwy do rozstrzygnięcia sprawy (spór negatywny). Jeżeli jeden z organów rozpoznał sprawę merytorycznie i podjął rozstrzygnięcie, to tym samym uznał się za właściwy do załatwienia sprawy. Bez znaczenia jest przy tym, czy uznanie swej właściwości było prawidłowe. Decydujące znaczenie ma bowiem przystąpienie do rozpoznanie i wydanie orzeczenia w sprawie. Z tą chwilą spór kompetencyjny nie może już zaistnieć i ewentualne badanie właściwości organu należy już do organu odwoławczego. Tym samym ma rację wnioskodawca, tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. twierdząc, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej własną decyzją - art. 127 § 3 k.p.a. W ramach rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznając swoją niewłaściwość w sprawie, powinien uchylić swoją decyzję z dnia [...] i umorzyć postępowanie, zaś wniosek o stwierdzenie nieważności winien być przekazany do organu właściwego. Mając na uwadze, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do powstania negatywnego sporu kompetencyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.