I OW 145/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek Jolanta Sikorska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w L. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku E. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...] Nr [...] o przejęciu za świadczenia emerytalne, na własność Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi R. postanawia: oddalić wniosek. I OW 145/07 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wystąpiło na podstawie art. 22 § 2 i § 3 pkt 2 kpa w związku z art. 4 i 15 § i pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między tym organem a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. przez wskazanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako właściwego do rozpatrzenia sprawy z wniosku E. M. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy R. nr [...] z dnia [...] października 1985 r. o przejęciu za świadczenia emerytalne na własność Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi R.. W motywach tego wniosku wskazano , iż pismem z dnia 1 marca 2007 r. E. M. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o "uchylenie decyzji z dnia [...] października 1985 r. Nr [...] Naczelnika Gminy R. w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego na Skarb Państwa..." położonego we wsi R.. Zdaniem wnioskodawczyni decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa ponieważ gospodarstwo przejęte zostało od osoby, która nie była właścicielem tego gospodarstwa. Powyższe pismo stanowi zatem wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji a wnioskodawczyni wskazuje na przesłankę rażącego naruszenia prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] powyższy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji przekazało do załatwienia jako organowi rzeczowo i miejscowo właściwemu Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w L.. Pismem z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zwróciło się do organu przekazującego wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności swojego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. nie jest ono organem właściwym do rozpatrzenia wniosku E. M. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1985 r. Nr [...] Naczelnika Gminy R., a organem tym jest, jak wskazał w podobnej sprawie w postanowieniu z dnia 18 października 2005r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt I OW 201/05 Minister do Spraw Rozwoju Wsi. W odpowiedzi I OW 145/07 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. poinformowało Kolegium w L. pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], iż nie znalazło podstaw do wszczęcia wskazanego postępowania. Podtrzymało jednocześnie swoje stanowisko, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. jest organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa za świadczenia rentowe, wskazanej we wniosku z dnia 1 marca 2007 r. Argumentację swoją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. poparło rozstrzygnięciem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanym w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, jednakże w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęcie gospodarstwa na rzecz Państwa jako opuszczonego (wyrok w aktach sprawy). Uwzględniając powyższe stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. pismem z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Zdaniem bowiem Kolegium spór o właściwość powstał między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w L. a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organem właściwym do załatwienia sprawy, o której mowa we wniosku E. M.. Postanowieniem sygn. akt I OW 77/07 z dnia 30 października 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek Kolegium z dnia 24 lipca 2007 r. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie doszło do sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w L. a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W ocenie Sądu treść wniosku w/w Kolegium, jak też z analizy przesłanych akt sprawy, wynika natomiast, że faktycznie spór o właściwość powstał pomiędzy Samorządowymi Kolegiami Odwoławczymi w W. i L., nie zaś Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, gdyż ten organ nie otrzymał do załatwienia według właściwości wniosku E. M. o uchylenie decyzji z dnia [...] października 1985 r. Naczelnika Gminy R. i nie zajął stanowiska, w którym uznał by się za niewłaściwy w opisanej sprawie. Tylko bowiem w takiej sytuacji można by przyjąć, że doszło do sporu pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w L. a wskazanym wyżej Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi. I OW 145/07 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w dalszym ciągu jak zauważono stoi na stanowisku, że nie jest organem właściwym rzeczowo do załatwienia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa za świadczenia emerytalne. Uwzględniając powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w cyt. postanowieniu stwierdzono, że powstał spór kompetencyjny pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w L. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W.. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. organ przekazujący do załatwienia podanie E. M. wadliwie wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. jako organ właściwy do załatwienia sprawy. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. organem właściwym w sprawie jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Do organu tego zatem winno być przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przekazane na podstawie art. 65 § 1 Kpa podanie E. M.. Uzasadniając swoje stanowisko Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wskazało, iż wnioskiem z dnia 1 marca 2007 r. E. M. zwróciła się o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1985 r. Nr [...] Naczelnika Gminy R. o przejęciu na rzecz Państwa za świadczenia emerytalne gospodarstwa rolnego położonego w R. od T. B., która nie była właścicielem tego gospodarstwa. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określając właściwość organu do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowią w art. 157 § 1, że właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Z kolei w art. 17 K.p.a. określone zostało jakie organy są organami wyższego stopnia. Po wydaniu przedmiotowej decyzji nastąpiły jednak zmiany w strukturze organów administracji państwowej i samorządowej. Decyzja powyższa wydana została przez naczelnika gminy - terenowy organ administracji państwowej (odpowiednik występujących obecnie organów administracji rządowej). Na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40 poz. 268), I OW 145/07 której przepisy stanowiły, że naczelnik gminy jako terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego posiada kompetencje do przejmowania w drodze decyzji gospodarstw na rzecz Państwa, (art.5 ust. 3 cyt. ustawy). Z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 291 ze zm.) tego typu organy zostały zniesione. W wyniku dalszych zmian kompetencje do wydawania decyzji w zakresie przejmowania gospodarstw rolnych na podstawie cyt. przepisów nie przeszły do właściwości organów samorządu terytorialnego lecz do kompetencji organów administracji rządowej. Zgodnie bowiem z art. 5 pkt 19 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34 poz. 198) do właściwości rejonowych organów administracji ogólnej przeszło wydawanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo na wniosek rolnika (art. 59 ust.3 cyt. ustawy). Następnie na podstawie art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7 poz. 25 ze zm.) utraciła moc powyższa ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Organem właściwym do przejęcia nieruchomości w drodze decyzji ustanowiona została Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa (w późniejszym okresie - Agencja Nieruchomości Rolnych) - art. 58 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. Ze wskazanych przepisów wynika więc, że od dnia 27 maja 1990 r. sprawy wydawania decyzji o przejmowaniu gospodarstw rolnych przez Państwo przeszły do właściwości organów administracji rządowej a następnie sprawy te załatwiane są w drodze decyzji Agencji Nieruchomości Rolnych. Powyższe dowodzi, że nie można przyjąć w tym zakresie domniemania kompetencji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. jako organu wyższego stopnia do rozpatrzenia złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji wynikającego z art. 17 pkt 1 K.p.a. W tej sytuacji organu właściwego do wydania decyzji o stwierdzenie nieważności wydanej przed tą datą należy doszukiwać się w ocenie Kolegium, w ustaleniu obecnie organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który byłby właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji. I OW 145/07 W stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych organem tym jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na co wskazuje załącznik w poz. 2 do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 grudnia 2006 r. w sprawie wykazu jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (M.P. Nr 89 poz. 927). Uwzględniając powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o wskazanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku z dnia 1 marca 2007 r. E. M. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1985 r. Nr [...] Naczelnika Gminy R.. W odpowiedzi na ten wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jego oddalenie . Wskazano w jego motywach , że w istocie w tej sprawie występuje spór o właściwość pomiędzy Samorządowymi Kolegiami Odwoławczymi w W. i L. skoro spór o właściwość to spór o ustalenie właściwości należących do jednego systemu ustrojowego. Natomiast istota problemu jak zaznaczono sprowadza się w tym przypadku do odpowiedzi na pytanie czy pomiędzy wskazanymi wyżej Kolegiami istnieje spór o właściwość . Z uzasadnienia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wynika , że sporu takiego nie ma a przyczyną żądania rozstrzygnięcia sporu jest zamiar wykorzystania instrumentu prawnego w postaci wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego dla wzruszenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. Konkludując wskazano , że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie pozostaje w sporze z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. dlatego też należy go oddalić . Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Obowiązek przestrzegania właściwości obejmuje również właściwość instancyjną - właściwość do weryfikacji decyzji w toku instancji oraz weryfikacji w trybach nadzwyczajnych. Według art. 157 § 1 kpa właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Zasady ustalenia właściwości instancyjnej reguluje art. 17 kpa. Norma z art. 17 kpa I OW 145/07 nie stanowi wyczerpującej regulacji ustalenia właściwości instancyjnej, a musi być stosowany w związku z art. 20 kpa, który odsyła do regulacji materialnoprawnej. Przepisy materialnego prawa w określonym zakresie muszą być stosowane łącznie z przepisami administracyjnego prawa ustrojowego, gdy ustala się właściwość instancyjną w sprawach, w których orzekały zniesione organy w strukturze ustrojowej administracji publicznej. Decyzja Naczelnika Gminy R. z dnia [...] października 1985 r. Nr [...] o stwierdzenie nieważności której wystąpiono podjęta została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin ( Dz. U. Nr 40 poz. 268 ). Przepis art. 59 ust. 3 ustawy z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin stanowił, że przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu następuje w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W wyniku reformy ustrojowej ustawą z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw w art. 5 pkt 19 ustalono, że do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej przechodzi na podstawie ustawy z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin wydawanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo na wniosek rolnika. Decyzję z dnia [...] października 1985r r. Nr [...], o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego , której stwierdzenia nieważności domaga się E. M. wydał Naczelnik Gminy R. . Ustawą z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników została uchylona ustawa z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników według pierwszych rozwiązań "Przejęcie nieruchomości i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji organu właściwego do sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi", a następnie po zmianie ustawą z 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 58, poz. 280) - w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Rozwiązanie to zostało utrzymane w powołanej ustawie z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tj. I OW 145/07 Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.) po nowelizacjach. Niewątpliwie art. 58 ust. 2 tej ustawy został utrzymany bez zmian: "Przejęcie nieruchomości i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa". Ustawą z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592) w art. 18 ust. 1 zmieniono ustawę w ten sposób, że ilekroć jest mowa o Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, należy przez to rozumieć Agencję Nieruchomości Rolnych. Według aktualnego brzmienia art. 58 ust. 2 powołanej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników "Przejęcie nieruchomości i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Nieruchomości Rolnych". Podkreślić należy, iż reforma administracyjna przeprowadzona w 1998 r. poprzez zmianę szeregu ustaw prawa materialnego, ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668), nie wskazała organu właściwego w sprawach dotyczących przejęcia nieruchomości w oparciu o ustawę o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin z 1982 r. W tej sytuacji skoro w oparciu o aktualnie obowiązujący przepis art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, następuje przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa i ustalenie z tego tytułu odpłatności, a od 21 sierpnia 1992 r. odbywa się to w drodze decyzji wydawanej przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa (Agencję Nieruchomości Rolnych) to organu wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie tego przepisu lecz przed tą datą, należy poszukiwać poprzez ustalenie właściwego obecnie organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który jest zobowiązany do wydania decyzji w pierwszej instancji. Organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych (Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa) jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi a więc Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Stanowisko wyżej zaprezentowane prowadzi do konkluzji , iż organem właściwym do rozpoznania wniosku E. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy R. o przejęciu za świadczenie emerytalne gospodarstwa rolnego we wsi R. jest właściwy minister do spraw rozwoju wsi. Natomiast w rozpoznawanej sprawie w sporze pozostają Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. , z których to w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego żadne nie I OW 145/07 jest właściwe do rozpoznania przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 1985 r. Nr [...]. Skoro więc w wyniku rozpoznawania sporu o właściwość czy też sporu kompetencyjnego Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje organ właściwy do rozpoznania wniosku strony, to w sytuacji kiedy to żaden z pozostających w sporze organów nie jest właściwy, tak wniesiony wniosek należy oddalić . Jednocześnie na marginesie czynionych rozważań zauważyć należy , iż podjęcie niniejszego postanowienia sprawia, iż wydane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] o przekazaniu sprawy według właściwości upada , natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. winno ,przekazać przedmiotowy wniosek E. M. według właściwości Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi do merytorycznego rozpoznania . Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji