I OW 131/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Jolanta Sikorska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 22 listopada 2007r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie wskazania organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w B. P. nr [...] z dnia [...] o przejęciu na własność Państwa w zamian za rentę, gospodarstwa rolnego położonego na terenie wsi A., gm. B. P., o pow. [...] ha, stanowiącego własność M. i J. O. postanawia: wskazać Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy do rozpoznania wniosku W. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w B. P. z dnia [...] nr [...] o przejęciu w zamian za rentę na własność Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi A., gmina B. P. stanowiącego własność M. i J. O., w części dotyczącej wyłączenia z tego gospodarstwa budynków stanowiących odrębny przedmiot własności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wystąpiło z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wskazanie organu właściwego do rozpoznana wniosku W. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w B. P. z dnia [...] sierpnia 1976 r., nr [...] o przejęciu w zamian za rentę na własność państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi A., gm. B. P., o pow. [...] ha stanowiącego własność M. i J. O., w części dotyczącej wyłączenia z tego gospodarstw budynków stanowiących odrębny przedmiot własności. W uzasadnieniu wniosku Kolegium wskazało, że wniosek ten rozpoznał Wojewoda B., który decyzją z dnia [...] sierpnia 1996 r., nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji, zaś rozpatrujący odwołanie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] uchylił powyższą decyzję w całości i umorzył postępowanie wszczęte przez Wojewodę. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. przekazał sprawę z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w B. P. według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w B.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. kwestionując zasadność powołanego wyżej postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazało, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się W. C., wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118). Zgodnie z art. 9 tej ustawy przekazanie gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa następowało decyzją terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przestały istnieć dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy nowo utworzonych gmin oraz organy administracji rządowej. Zgodnie z art. 5 pkt 19 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organami gminy, a organami administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), która to ustawa weszła w życie z dniem 27 maja 1990 r., sprawy dotyczące wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo w trybie art. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, przeszły do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. Art. 5 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. został skreślony przez art. 12 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126). Z dniem 1 stycznia 1991 r., na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24), utraciły moc przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. Ustawa ta w art. 58 ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. Nr 58, poz. 280) stanowiła, że przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych - art. 12 ustawy z dnia 11 kwietnia 2002 r. o kształtowaniu ustroju rolnego - Dz.U. z 2003 r. Nr 64, poz. 692). W tej sytuacji, skoro od dnia 27 maja 1990 r. sprawy dotyczące wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992 r. w drodze decyzji wydawanej przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych), organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który byłby właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji w stosunku do Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych) jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Rozpoznanie wniosku w tej sprawie przez Kolegium może natomiast doprowadzić do stwierdzenia nieważności jego decyzji, jako wydanej przez organ niewłaściwy rzeczowo (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). W odpowiedzi na wniosek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o wyznaczenie Kolegium jako organu właściwego w tej sprawie. Wskazał, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości rolnej na rzecz Państwa nastąpiło na podstawie art. 9 i 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Przepis art. 31 powołanej ustawy statuował właściwość naczelnika gminy do podejmowania decyzji w sprawach przejęcia nieruchomości w zamian za rentę lub spłaty, a zatem terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Wskazana wyżej ustawa z dnia 29 maja 1974 r. przestała obowiązywać z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Ta ostatnia ustawa została uchylona ustawą z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. W myśl art. 59 ust. 3 tej ustawy przekazywanie gospodarstwa rolnego Państwu następowało na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Obecnie w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 291) przestały istnieć dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy nowo utworzonych gmin oraz organy administracji rządowej. Art. 5 pkt 19 lit. b/ ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 32, poz. 291) w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie tej ustawy wskazywał, że sprawy z zakresu art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin przeszły do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. Ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. została zastąpiona ustawą z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, która weszła w życie dnia 1 czerwca 1991 r. Ustawa ta w art. 58 przewidywała możliwość przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa za odpłatnością jednakże nie była to "instytucja" tożsama z przejęciem gospodarstwa rolnego za spłaty. Powyższa ustawa przewidywała, że przekazanie gospodarstwa za spłaty Skarbowi Państwa nie było w żadnym stopniu związane z prawem do renty lub emerytury. W ocenie Ministra należy przyjąć, że ani ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, ani kolejne akty prawne nie regulują przejęcia gospodarstwa rolnego w zamian za spłaty w rozumieniu takim, jak określała to ustawa z dnia 29 maja 1974 r., a zatem kwestia ta nie została przypisana do właściwości żadnego organu. Zgodnie z treścią art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 827 ze zm.), do właściwości starosty przeszły jako zadania z zakresu administracji rządowej określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów. Dlatego też gdyby omawiana instytucja była uregulowana w obowiązujących obecnie przepisach właściwym do orzekania w pierwszej instancji byłby starosta, a odwołania od decyzji starosty byłyby rozpatrywane przez samorządowe kolegia odwoławcze. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej i zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 122, poz. 593) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 162, poz. 1124), organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Przedstawione powyżej okoliczności wskazują na to, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Naczelnika Gminy w B. P. jest na podstawie art. 157 § 1 K.p.a. właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istotą rozpatrywanej sprawy jest ustalenie przez Sąd, który z organów jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego, wydanej na podstawie art. 9 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż myśl przepisu art. 157 K.p.a. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej rozpoznaje organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten właśnie organ. Przepis art. 17 K.p.a. wskazuje organy wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu. Wątpliwości jednak pojawiają się, gdy po wydaniu kwestionowanej decyzji nastąpiła zmiana właściwości rzeczowej organów rozpoznających sprawy danego typu, albo sprawy te nie są już załatwiane w formie decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji należy ustalić organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określić w stosunku do niego organ wyższego stopnia, który jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. Podstawę prawną decyzji, o której stwierdzenie nieważności ubiega się W. C., stanowił art. 9 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118). Zgodnie z treścią art. 31 przejęcie nieruchomości następowało na podstawie decyzji naczelnika gminy jako organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Powyższa ustawa została uchylona przez ustawę z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140), która to w zakresie wydawania przedmiotowych decyzji w art. 52 ust. 2 także przewidywała właściwość naczelnika gminy. Ustawa z dnia 27 października 1977 r. utraciła moc z dniem 1 stycznia 1983 r., tj. z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (tekst pierwotny Dz.U. Nr 40, poz. 268). W myśl art. 59 ust. 3 nowej ustawy przekazywanie gospodarstwa rolnego Państwu następowało na podstawie decyzji terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Organy te jednak przestały istnieć z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zaś ich kompetencje przejęły organy gmin i organy administracji rządowej. Stosownie do postanowień z art. 5 pkt 19 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), która to ustawa weszła w życie z dniem 27 maja 1990 r., sprawy dotyczące wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, przeszły do właściwości administracji rządowej. Następnie art. 5 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, został skreślony przez art. 12 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126). Sama ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin straciła moc na podstawie art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 24 ze zm.). Stosownie do treści art. 58 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r. - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. Nr 58, poz. 280) - przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych w myśl art. 12 ustawy z dnia 11 kwietnia 2002 r. o kształtowaniu ustroju rolnego - Dz.U. z 2003 r. Nr 64, poz. 592). Ustawodawca dokonując w 1998 r. reformy administracji w ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) nie wskazał organu właściwego w sprawach dotyczących przejęcia nieruchomości w oparciu o ustawę z dnia 14 grudnia 1982 r. Dla tak przedstawionego stanu prawnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że organem właściwym do weryfikacji ostatecznych decyzji wydanych na podstawie art. 9 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118) jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (m.in. post. NSA z dnia 16 listopada 2006 r. sygn. akt I OW 55/06 i z dnia 28 września 2006 r. sygn. akt I OW 36/06). Z uzasadnień tych postanowień wynika, że skoro od 1992 r. sprawy związane z przejęciem gospodarstw rolnych przez Państwo przeszły do właściwości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie: Agencji Nieruchomości Rolnych), to organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi, czyli Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko. Rozstrzygając zaistniały spór kompetencyjny uwzględnić bowiem należy, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W razie zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia. Z tych względów w oparciu o art. 15 § 2 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), postanowiono jak w sentencji.