II OSK 904/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia NSA Anna Żak (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. w W. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2231/07 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w W. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną. II OSK 904/08 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 11 marca 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 223/ 07 po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. w W. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 207r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w dniu 19 września 2006 r. w wyniku przeprowadzonej kontroli Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta Piotrkowa Trybunalskiego stwierdzono, iż na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Piotrkowie Trybunalskim prowadzone są roboty budowlane związane z rozbudową istniejącego węzła betoniarskiego, polegające na ustawieniu nowych zbiorników na kruszywo z obudową ich wiatą stalową, ustaleniem nowych silosów wraz ze zbiornikiem dekantacyjnym do mycia samochodów i rampą nasypową do załadunku kruszywa, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W związku z powyższym organ ten postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. Nr [...]. na podstawie art. 50 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał [...] Sp. z o.o. W. Z., do przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z ich oceną techniczną, sporządzoną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r, stwierdził nieważność w/w postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006r. Po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o. W. Z. zapadło zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. W jego uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia [...] września 2006 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, bądź w sposób istotny odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca żaden z wyżej wymienionych przypadków w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane przy rozbudowie węzła betoniarskiego wraz z obiektami towarzyszącymi prowadzone były bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Z tego też względu w przedmiotowej sprawie winien mieć zastosowanie tryb postępowania wynikający z dyspozycji przepisu art. 48 Prawa budowlanego. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia [...] września 2006 r., Nr [...], błędnie wskazano wykonawcę przedmiotowych robót budowlanych, Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Sp. z o.o, która zarzuciła naruszenie . art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 144 k.p.a., bowiem organ winien postępowanie umorzyć; naruszenie przepisu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że postanowienie z dnia [...] września 2006r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa podczas gdy to postanowienie zostało prawidłowo oparte o przepis art. 50 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, naruszenie art.156 § 2 k.p.a., gdyż postanowienie, którego nieważność stwierdzono, wywołało nieodwracalne skutki prawne, naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 w zw. z art. 144 k.p.a., wobec braku odniesienia się organu w uzasadnieniu postanowienia do zarzutów skarżącej; naruszenie art. 124 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wskazania w sentencji zaskarżonego postanowienia podstawy prawnej wynikającej z przepisu prawa materialnego, naruszenie art. 12 par. 1 k.p.a. przejawiające się w prowadzeniu postępowania w sprawie, podczas gdy roboty budowlane zostały zakończone a strona postępowania - [...] Sp. z o.o. w Ł. stara się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie; naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 28 k.p.a. przejawiające się w skierowaniu decyzji do osoby prawnej niebędącej stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyżej powołanym wyrokiem wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w nadzwyczajnym trybie postępowania nieważnościowego, na podstawie art. 156 § 1 k.pa., którego celem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji czy kontrolowana decyzja lub postanowienie jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samego postanowienia administracyjnego, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanego aktu. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych; w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Sąd wskazał, że podstawą materialnoprawną przedmiotowego postanowienia kontrolowanego w postępowaniu nieważnościowym był przepis art. 50 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z przepisem art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1)bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Przepisy art. 48 ust. 1 i art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego dotyczą obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Dyspozycja przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 odnosi się natomiast do samowolnie realizowanych robót budowlanych nie będących budową. Zgodnie z art. 3 pkt 6 i 7, będą to prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 nie ma zastosowania do obiektu budowlanego będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 48 ust.1, także wówczas, gdy budowa nie została zakończona, (por, uchwałę NSA z 20.10.1997 r., OPS 3/97, ONSA1998Nr1,poz. 3). Sąd I instancji podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, bowiem badane w postępowaniu nadzwyczajnym postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia [...] września 2006 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, co w konsekwencji skutkować musiało stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyniki przeprowadzonej w dniu 19 września 2006 r. kontroli obiektów budowlanych znajdujących się na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Piotrkowie Trybunalskim wykazały, iż prowadzone są roboty budowlane związane z rozbudową istniejącego węzła betoniarskiego, polegające na ustawieniu nowych zbiorników na kruszywo z obudową ich wiatą stalową, ustawieniem nowych silosów wraz ze zbiornikiem dekantacyjnym do mycia samochodów i rampą nasypową do załadunku kruszywa, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zakres prowadzonych robót jednoznacznie wskazuje, iż wymagają one zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż nie zostały one zwolnione z tego obowiązku na mocy art. 29-31 Prawa budowlanego. W sprawie winien mieć zatem zastosowanie tryb postępowania opisany w dyspozycji przepisu art. 48 Prawa budowlanego, prowadzenie postępowania w myśl przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego, stanowi rażące naruszenie prawa. Tym samym wydanie w niniejszej sprawie postanowienia w trybie przepisu art. 50, stanowi rażące naruszenie tego przepisu Ponadto, w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia [...] września 2006 r, błędnie wskazano jego adresata. Inwestorem i wykonawcą przedmiotowych robót budowlanych był [...] Sp. z o.o. w Ł., a nie [...] Sp. z o.o. W. Z.. Odnosząc się do poglądu skarżącego, dotyczącego nieodwracalności skutków prawnych, Sąd stwierdził, iż ma ona miejsce wówczas, gdy organ administracji na drodze postępowania administracyjnego nie może cofnąć, ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywoła określona decyzja administracyjna lub postanowienie. Nieodwracalność skutków należy wiązać ze zdarzeniami prawnymi, a nie z zaistniałym stanem faktycznym. Jeżeli więc brak jest przepisów, które dawałyby organowi podstawę prawną do zniweczenia skutków wywołanych przez decyzję lub postanowienie dotknięte nieważnością, to tylko wtedy możemy mówić, że decyzja lub postanowienie wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. W ocenie Sądu bezzasadny jest też pogląd skarżącej Spółki - o zastosowaniu w niniejszej sprawie zasady wynikającej z przepisu art. 12 k.p.a. - zasady szybkości postępowania. Wyeliminowanie z obrotu prawnego nieważnego postanowienia musi znaleźć pierwszeństwo przed dążeniem strony, by w oparciu o nie realizować dalsze etapy postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowej budowy. Za zasadny Sąd uznał zarzut skarżącej Spółki, co do braku wskazania w zaskarżonym postanowieniu podstawy prawnej wynikającej z przepisu prawa materialnego. Powyższe stanowi uchybienie dyspozycji przepisu art. 124 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym obok innych elementów postanowienie powinno zawierać powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uchybienie to pozostaje jednak, w świetle powyższych rozważań Sądu, bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. w W. Z. zarzucając na podstawie art.174 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej nazywanej jako p.p.s.a) naruszenie przepisów postępowania: 1). art.1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1, art. 133 §1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 i 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przejawiające się w ich niezastosowaniu polegającym na oddaleniu skargi w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny i skierowaniu orzeczenia do podmiotu nie będącego stroną postępowania, podczas, gdy z akt sprawy wynika, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Z. nie była i nie jest stroną postępowania; 2). naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 oraz § 2 k.p.a, przejawiające się w ich niezastosowaniu w sytuacji gdy po pierwsze postanowienie stwierdzające nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 20.09.2006 r, skierowano do osoby prawnej nie będącej stroną postępowania i po drugie, postanowienie, którego stwierdzono nieważność wywołało nieodwracalne skutki prawne; 3). naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przejawiające się w jego niezastosowaniu polegającym na nie przeprowadzeniu kontroli zaskarżonej postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 6.11.2007 r.; 4). naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 16 § 1 k.p.a, przejawiające się w ich niezastosowaniu i oddaleniu skargi, w sytuacji gdy obowiązuje zasada stałości ostatecznych orzeczeń administracyjnych, w szczególności jeśli strona postępowania wykonała obowiązki nałożone postanowieniem, którego stwierdzono nieważność, 5). naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a, polegające na braku przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym; które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o tak postawione zarzuty skarżący wniósł uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych za obie instancje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Spółka [...] Sp. z o.o. w W. Z. nie była stroną w postępowaniach administracyjnych dotyczących zaskarżonego skargą postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i nie ma interesu prawnego, żeby być w niniejszej sprawie stroną. Dlatego też zasadnym jest zarzut naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 i art. 156 § 1 pkt 4 ) k.p.a., które określają obowiązek sądu I instancji prawidłowego ustalenia stanu faktycznego będącego podstawą wydanego orzeczenia. W niniejszej sprawie Sąd I instancji wadliwie ustalił stan faktyczny przyjmując, że [...] SP. z o.o z siedzibą w W. Z. jest stroną postępowania administracyjnego odnoszącego się do robót budowlanych prowadzonych w Piotrkowie Trybunalskim przy ul. [...]. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji zaakceptował w tym zakresie błędne stanowisko organów orzekających w sprawie nieważności postanowienia ,naruszając przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. Z tego względu zasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a Sąd miał obowiązek przedstawienia stanu sprawy zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym. Sąd nie odniósł się jednak do kwestii czy zaskarżone postanowienie skierowano do podmiotu będącego stroną postępowania w sprawie budowy prowadzonej w Piotrkowie Tryb. przy ul. [...]; Tymczasem to Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. przy ul. [...] prowadziła prace budowlane na nieruchomości położonej w Piotrkowie Trybunalskim przy ul. [...] na co wskazuje dokumentacja sprawy. W postanowieniu z dnia [...] września 2006 r. wystąpił błąd organu przy oznaczaniu strony przez błędne wskazanie spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Z. zamiast inwestora [...] Sp. z o.o. w Ł. ul. [...]. Taki błąd wystąpił w innych jeszcze decyzjach, jednak w każdym przypadku wszelkie obowiązki nakładane przez organy wadliwymi decyzjami, za inwestora wykonywała spółka [...] Sp. z o.o. w Ł.. W niniejszej sprawie budowa została już zakończona. Inwestor stara się o pozwolenie na użytkowanie. Zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. jest zasadny gdyż, w przedmiotowej sprawie nie można cofnąć ani odwrócić skutków prawnych jakie wywołało postanowienie, którego stwierdzono nieważność. Skarżący nie zgodził się z poglądem Sądu I instancji, co do rozumienia pojęcia nieodwracalności skutków prawnych. W przedmiotowej sprawie brak jest przepisów, które dawałyby organom podstawę prawną do zniweczenia skutków wywołanych przez postanowienie dotknięte nieważnością. Organy mogą bowiem możliwość zadośćuczynić wnioskowi inwestora - [...] Sp. z o.o. w Ł. – w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Niezasadnym jest wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć niemających znaczenia w obecnym stanie faktycznym. Istnienie bowiem ważnego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu na inwestora obowiązków wynikających z ustawy, które zostały przez niego wykonane i zatwierdzone ważną i ostateczną decyzją organu, stanowi podstawę do kontynuowania prac budowlanych, a po ich zakończeniu uprawnia stronę do wystąpienia o decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Sąd I instancji naruszył zatem przepis art. 145 § 1 pkt.2 p.p.s.a, gdyż nie wydał orzeczenia stwierdzającego nieważność zaskarżonej decyzji, pomimo istnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji naruszył przepisy art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. Przepis art. 16 § 1 k.p.a ustanawia zasadę trwałości ostatecznych orzeczeń administracyjnych. Zatem jeżeli strona - [...] Sp. z o.o w Ł. - zastosowała się do wydanego postanowienia z dnia 20.09.2006 r. i wykonała nałożone obowiązki to mogła dalej kontynuować prace budowlane, a po ich zakończeniu zasadnie złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Wobec czego istnieje przeszkoda w stwierdzeniu ich nieważności. Sąd I instancji w takim stanie sprawy nie zastosował przewidzianych prawem środków, tj. nie usunął z obrotu prawnego postanowienia stwierdzającego nieważność orzeczenia już wykonanego, które wywołało nieodwracalne skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie zachodzi w niniejszej sprawie, zatem sprawa mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Jak wynika z treści skargi kasacyjnej, oparta jest ona wyłącznie na zarzutach natury procesowej. Jej autor nie kwestionuje zatem oceny Sądu I instancji, co do poprawności zastosowania przepisów prawa materialnego, na podstawie którego stwierdzono nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] września 2006r. wydanego w oparciu o art. 50 ust.1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Stwierdzić jednak należy, że sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej budzi zastrzeżenia. Autor skargi kasacyjnej postawił w pkt 1 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 p.p.s.a i art. 141 § 4 p.p.s.a, art.145 § 1 pkt.1c p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a i 156 § 1 pkt.4 k.p.a mając na celu zakwestionowanie ustalenia, co do przyznania przymiotu strony w niniejszym postępowaniu Spółce [...] z siedzibą w W. Z.. Zauważyć jednak należy, co nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przepis art. 28 k.p.a chociaż został zlokalizowany w ustawie regulującej procedurę, zawiera normy prawa materialnego regulujące kwestię strony postępowania administracyjnego. Obowiązek i interes prawny przewidziany w art. 28 k.p.a. jest stanowiony przepisem prawa materialnego, przepis ten ma więc charakter przepisu prawa materialnego. Z kolei przepis art.156 § 1 kpa określając przesłanki nieważności decyzji wskazuje na wady decyzji, które ze swojej istoty nie są wadami o charakterze procesowym lecz mają charakter materialnoprawny. Wady skutkujące nieważnością decyzji tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Decyzja skierowana do osoby nie będącej stroną jest traktowana zatem jako obarczona wadami materialnoprawnymi. Wobec tego podważenie zasadności udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony określonego podmiotu może nastąpić w oparciu o zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.(art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). W związku z tym powyższy zarzut jako błędnie postawiony uchyla się spod kontroli sądu. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu art.145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt. 4 oraz 156 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie stwierdzające nieważność postanowienia z dnia [...] września 2006r. zostało skierowane do osoby nie będącej stroną, a ponadto postanowienie z dnia [...] września 2006r. wywołało nieodwracalne skutki prawne, to w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zarzut ten jest niezrozumiały. Z jednej strony skarżący zarzucając naruszenie 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie, zmierza do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, jako że w jego ocenie jest skierowane do osoby nie będącej stroną postępowania, z drugiej zaś strony domaga się uznania, że postanowienie z dnia [...] września 2006r. wywołało nieodwracalne skutki prawne. Ustalenie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji (postanowienia) dotkniętej wadą nieważności, zgodnie z treścią art.156 § 2 k.p.a skutkuje, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, pozostawieniem w obrocie prawnym takiego rozstrzygnięcia. Tymczasem wnoszący skargę kasacyjną w jej uzasadnieniu twierdzi, że nie jest stroną postępowania administracyjnego odnoszącego się do robót budowlanych, których wykonanie wstrzymano właśnie kwestionowanym postanowieniem z dnia [...] września 2006r. i nałożono obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót, a więc w istocie wskazuje na kwalifikowaną wadę tego postanowienia skutkującą stwierdzeniem jego nieważności. Przede wszystkim jednak i ten zarzut został wadliwie sformułowany, co uniemożliwia jego rozpoznanie. Przepis art. 156 § 2 k.p.a podobnie jak art.156 § 1 pkt.4 k.p.a ( co wyżej wskazano) ma niewątpliwie charakter przepisu prawa materialnego i jego naruszenie należy opierać na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt.1 p.p.s.a tj. na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Niezależnie jednak od sposobu rozumowania zaprezentowanego w skardze kasacyjnej konieczne jest wyjaśnienie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 §1k.p.a. Osoba będąca adresatem decyzji (postanowienia) objętej zarzutem nieważności, ma przymiot strony w postępowaniu nią zakończonym i ma prawo zarzucać, że zachodzi przyczyna nieważności tej decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Tak więc osoba, do której skierowana została decyzja (postanowienie) kwestionowana następnie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia jej nieważności musi być stroną tego postępowania również wtedy, gdy zarzuca mu się wadę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Przeprowadzenie postępowania w takiej sprawie bez udziału tej osoby stanowiłoby naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia tego postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Prawidłowo zatem stroną w niniejszej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] września 2006r. jest podmiot, który był adresatem tego postanowienia tj. [...] Sp. z o.o. w W. Z.. Na marginesie należy wskazać, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, organ odwoławczy ustalił, że w kontrolowanym w postępowaniu nieważnościowym postanowieniu z dnia [...] września 2006r. błędnie został wskazany wykonawca przedmiotowych robót budowlanych, a Sąd I instancji wprost w uzasadnieniu wyroku zauważył, że błędnie wskazano adresata postanowienia z dnia [...] września 2006r., ponieważ inwestorem i wykonawcą przedmiotowych robót budowlanych był [...] Sp. z o.o. w Ł. a nie [...] Sp. z o.o. w W. Z.. W świetle okoliczności niniejszej sprawy, takie ustalenie pozwala na przyjęcie, że w sprawie zaistniała jeszcze jedna przesłanka nieważności przedmiotowego postanowienia wynikająca z art.156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zauważyć należy, że zarówno wydanie postanowienia z dnia [...] września 2006r. z rażącym naruszeniem prawa (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.) jak i skierowanie tego postanowienia do osoby nie będącej stroną w sprawie ( art.156 §1 pkt.4 k.p.a.) rodzi konieczność stwierdzenia nieważności takiego orzeczenia. Nie można zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art.135 p.p.s.a i art..145 1 pkt.1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 16 kpa. Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a uchylenie lub zmiana ostatecznych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Tak więc wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznych nie narusza tej zasady o ile odbywa się w zgodzie z przepisami k.p.a lub ustaw szczególnych. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną oddalił.