II GSK 800/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędziowie Jan Bała NSA Kazimierz Brzeziński (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 2187/07 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec wpisu na listę adwokatów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz M. B.kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sad Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 2187/07 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od wpisu na listę adwokatów - uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego M. B. kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia [...] września 2007 r. M. B. wystąpił do Okręgowej Rady Adwokackiej w W. z wnioskiem o dokonanie wpisu na listę adwokatów Okręgowej Izby Adwokackiej w W. Uchwałą z dnia [...] września 2007 r. Okręgowa Rada Adwokacka w W. postanowiła wpisać M. B. na listę adwokatów tej Izby. W uzasadnieniu uchwały Okręgowa Rada Adwokacka w W. wskazała, iż M. B. ukończył Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie. Uchwałą Okręgowej Rady Adwokackiej w K. z dnia [...] marca 2004 r. wpisany został na listę aplikantów adwokackich Izby Adwokackiej w K. Uchwałą Okręgowej Rady Adwokackiej w W. z dnia [...] marca 2007 r. M. B. przeniesiony został do Izby Adwokackiej w W. Aplikację odbył pod patronatem adwokata P. G. Po zaliczeniu wymaganych kolokwiów oraz po zamknięciu cyklu szkolenia merytorycznego M. B. złożył w dniach 11,12, 13 i 20 kwietnia 2007 r. pozytywnie egzamin adwokacki z wynikiem dobrym. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. znak [...] Minister Sprawiedliwości sprzeciwił się wpisowi M. B. na listę adwokatów Izby W. W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości wskazał, że od dnia wpisania skarżącego na listę aplikantów adwokackich do dnia rozpoczęcia egzaminu adwokackiego upłynęło jedynie 3 lata, 1 miesiąc i 7 dni, a tym samym nie został zachowany ustawowy trzyipółletni okres odbywania aplikacji, wynikający z art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 z późn. zm.), dalej: ustawa - Prawo o adwokaturze. Podkreślił, iż ustawa - Prawo o adwokaturze nie określa samego momentu rozpoczęcia aplikacji. Obowiązujący regulamin aplikacji adwokackiej (uchwała nr 22/2005 Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 3 września 2005 r. z późn. zm.) również nie określa tego momentu. Stosowny zapis w tym przedmiocie znajdował się w regulaminie aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego z 2003 r. (§ 1 ust. 3 tekstu jednolitego opracowanego na podstawie uchwały nr 20/03 Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 29 marca 2003 r. w sprawie "Regulaminu aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego" oraz uchwały nr 27/03 Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 7 czerwca 2003 r.). Regulamin ten obowiązywał podczas odbywania aplikacji przez M. B. Minister Sprawiedliwości wskazał także, iż skarżący rozpoczął pierwszą praktykę sądową w ramach aplikacji adwokackiej i tym samym został zatrudniony na podstawie umowy o pracę jako aplikant adwokacki przez kancelarię adwokacką swego patrona. W związku z tym, że okres liczony od rozpoczęcia praktyki do pierwszego dnia egzaminu adwokackiego wyniósł 2 lata, 10 miesięcy i 10 dni, w ocenie organu, nie można przyjąć, iż skarżący ukończył trzyipółletnią aplikację adwokacką. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. M. B. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości w całości ewentualnie stwierdzenia jej nieważności zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem art. 65 pkt 4 w związku z art. 76 ust. 1 oraz art. 78 ustawy - Prawo o adwokaturze w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1631) poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że okres trwania aplikacji adwokackiej definitywnie kończy się z chwilą zakończenia egzaminu adwokackiego. Skarżący wskazał, iż zarówno przepisy ustawy - Prawo o adwokaturze, jak i ww. regulaminu nie wskazują momentów, które należy uznać za początek i koniec okresu aplikacji adwokackiej. W jego ocenie za okres aplikacji adwokackiej należy uznać okres, w którym danej osobie przysługuje status aplikanta adwokackiego. Osoba, która zdała egzamin nie traci statusu aplikanta (egzaminowani aplikanci adwokaccy występują przed sądami w trybie art. 77 ustawy - Prawo o adwokaturze), a w konsekwencji w okresie od złożenia egzaminu do wpisu na listę adwokatów trwa aplikacja adwokacka i okres ten należy zaliczyć do okresu trwania aplikacji, o którym mowa w art. 78 ustawy - Prawo o adwokaturze Skarżący zarzucił także uchybienie przez Ministra Sprawiedliwości 30-dniowemu terminowi na wniesienie sprzeciwu, określonemu w art. 69 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze podnosząc, że pismo Naczelnej Rady Adwokackiej, którym przekazano akta osobowe skarżącego, datowane jest na dzień 27 września 2007 r., a sprzeciw Ministra Sprawiedliwości nadany został przesyłką pocztową w dniu 30 października 2007 r. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Minister wskazał, iż czas aplikacji adwokackiej określony przez ustawodawcę w art. 76 ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze to termin prawa materialnego, którego zarówno skracanie jak i wydłużanie jest niedopuszczalne, a podnoszone przez skarżącego argumenty, jakoby do okresu odbycia aplikacji adwokackiej możliwe było doliczenie okresu po złożeniu egzaminu adwokackiego, są wewnętrznie sprzeczne i żadna z obowiązujących wykładni przepisów prawa nie pozwala na akceptację tej interpretacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając zaskarżoną decyzję Ministra Sprawiedliwości wskazał, że akta osobowe M. B. wraz z uchwałą Okręgowej Rady Adwokackiej w W. z dnia [...] września 2007 r. zostały przesłane przez Okręgową Radę Adwokacką w W. za pośrednictwem Naczelnej Rady Adwokackiej i doręczone Ministrowi Sprawiedliwości w dniu 1 października 2007 r. Sąd stwierdził, iż zgodnie art. 69 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze wpis na listę adwokatów lub aplikantów uważa się za dokonany, jeżeli Minister Sprawiedliwości nie sprzeciwi się wpisowi w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały wraz z aktami osobowymi wpisanego. Minister Sprawiedliwości wyraża sprzeciw w formie decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie termin do wyrażenia sprzeciwu przez Ministra Sprawiedliwości upłynął w dniu 31 października 2007 r. Sprzeciw został doręczony zarówno skarżącemu jak i Okręgowej Radzie Adwokackiej w W. w dniu 5 listopada 2007 r. Zdaniem Sądu upływ terminu określonego w art. 69 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze, oznacza dla organu brak możliwości wydania decyzji o sprzeciwie. Sąd wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: wyrok NSA z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt II GSK 103/07 oraz wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II GSK 278/07) wyrażony został pogląd, iż datą wydania decyzji, a tym samym datą zgłoszenia sprzeciwu w rozumieniu art. 69 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze., jest data umieszczona na dokumencie, jest chybiony. Z decyzją w rozumieniu aktu administracyjnego wywołującego skutki prawne mamy do czynienia z momentem doręczenia, a nie sporządzenia, podpisania czy opatrzenia datą, albowiem decyzja jest oświadczeniem woli kierowanym do adresata, skutecznym dopiero od momentu doręczenia. W związku z powyższym Sąd uznał, że w niniejszej sprawie w terminie 30 dni, określonym w art. 69 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze, tj. do dnia 31 października 2007 r., decyzja została jedynie sporządzona, ale nie została doręczona (doręczenie stronom postępowania nastąpiło w dniu 5 listopada 2007 r., a więc po terminie określonym w art. 69 ust. 2 Prawo o adwokaturze), a zatem sprzeciw Ministra Sprawiedliwości wobec wpisu skarżącego na listę adwokatów nie został skutecznie zgłoszony. Termin do zgłoszenia sprzeciwu obejmuje bowiem doręczenie decyzji. Minister Sprawiedliwości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., zaskarżył w całości powyższy wyrok skargą kasacyjną zarzucając mu naruszenie: I prawa materialnego art. 69 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż: termin 30 dniowy, o którym mowa w art. 69 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze obejmuje datę doręczenia decyzji stronie, a co za tym idzie sprzeciw Ministra Sprawiedliwości nie może być skutecznie wyrażony do daty nadania tej decyzji w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego (przed upływem 30 dni od otrzymania przez Ministra Sprawiedliwości uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej wraz z aktami osobowymi M. B.) i w konsekwencji przyjęcie, że został zgłoszony po upływie tego terminu, (a w terminie do dnia 31 października 2007 r. Minister Sprawiedliwości jedynie sporządził decyzję z dnia 29 października 2007 r.), a zatem sprzeciw Ministra Sprawiedliwości wobec wpisu skarżącego na listę adwokatów nie został skutecznie zgłoszony, błędną wykładnię art. 69 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze poprzez przyjęcie, że wykładnia zdania drugiego art. 69 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze "Minister Sprawiedliwości wyraża sprzeciw w formie decyzji administracyjnej" w powiązaniu ze zdaniem pierwszym tego przepisu " Wpis na listę adwokatów uważa się za dokonany, jeżeli Minister Sprawiedliwości nie sprzeciwi się wpisowi w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały wraz z aktami osobowymi wpisanego" prowadzi do ustalenia, że ustawodawca uzależnił skuteczność złożenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu od jego doręczenia lub ogłoszenia zgodnie z art. 110 k.p.a. a nie od jego wniesienia (stosownie do art. 57 § 5 K.p.a.) oraz, że sformułowanie "w formie decyzji" jest równoznaczne ze stwierdzeniem "stanowi decyzję administracyjną", z wszystkimi konsekwencjami i skutkami związanymi z wydaniem decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy nie są to pojęcia jednobrzmiące; II przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegające na błędnym zastosowaniu art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), dalej: p.u.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 69 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze poprzez: błędne ustalenie, że termin na złożenie sprzeciwu przez Ministra Sprawiedliwości obejmuje doręczenie decyzji sprzeciwiającej się temu wpisowi i należy go liczyć od dnia przesłania Ministrowi Sprawiedliwości uchwały ORA wraz z aktami osobowymi do dnia doręczenia decyzji sprzeciwiającej się wpisowi stronie postępowania a w konsekwencji przyjęcie, że sprzeciw nie został skutecznie zgłoszony przez Ministra Sprawiedliwości, (bowiem jego zgłoszenie nastąpiło po upływie 30 dniowego terminu o którym mowa w art. 69 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze), wobec czego decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 października 2007 r. podlegała uchyleniu, z uwagi na to, że prawo Ministra Sprawiedliwości do złożenia sprzeciwu wygasło, niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wyrażenie sprzeciwu przez Ministra Sprawiedliwości przeciwko wpisowi skarżącego na listę adwokatów nie nastąpiło po upływie terminu 30 dniowego o którym mowa w tym przepisie bowiem decyzja sprzeciwiająca się wpisowi na listę adwokatów została nadana u operatora publicznego z zachowaniem tego terminu, naruszenie zasady wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, nakazującej równe traktowanie wszystkich podmiotów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu, tą samą relewantną cechą (w tym organu administracji publicznej), poprzez ustalenie, że termin prawa materialnego inaczej jest liczony dla strony nie będącej organem administracji i dla organu administracji, a nie jak to wynika z art. 57 § 5 k.p.a.; błędne ustalenie, że mimo tego, że termin z art. 69 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze, to termin prawa materialnego, to przepisy dotyczące terminów proceduralnych mają do niego zastosowanie (wbrew orzecznictwu NSA np. wyrok NSA tego terminu rozpoczyna si| z dnia 26 stycznia 1993 r. sygn. akt II SA 930/92, wyrok NSA z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt II GSK 103/07) i obejmuje on również termin na doręczenie decyzji wyrażającej sprzeciw Ministra Sprawiedliwości od wpisu na listę adwokatów; błędne ustalenie, że Minister Sprawiedliwości wyraził sprzeciw od wpisu na listę adwokatów M. B. z dniem 5 listopada 2007 r. tzn. w dacie doręczenia wnioskodawcy decyzji, (a nie w dacie nadania jej w polskiej placówce operatora publicznego), a w konsekwencji, że do biegu terminu prawa materialnego mają zastosowanie przepisy proceduralne i w efekcie powyższego uznanie, iż został zgłoszony sprzeciw przez Ministra Sprawiedliwości w momencie, gdy prawo do jego zgłoszenia wygasło; naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 141 § 4 i art. 134 p.p.s.a. poprzez ograniczenie rozpoznania do zarzutów skargi, a nie do granic sprawy; art. 113 § 1 w zw. art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 245 k.p.c. poprzez wydanie orzeczenia przy braku dostatecznego wyjaśnienia sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne Minister Sprawiedliwości wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Sprawiedliwości wskazał, iż istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy przepis art. 69 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze (jako norma prawa materialnego), ustanawiający 30 dniowy termin na wyrażenie przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu wobec wpisu na listę adwokatów, to termin prawa materialnego obejmujący doręczenie tej decyzji stronom, czy też dla jego zachowania wystarczające jest (w w/w terminie) nadanie decyzji przez Ministra Sprawiedliwości w polskiej placówce operatora publicznego. W ocenie Ministra Sprawiedliwości kompetencja, o której mowa w art. 69 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze, może być realizowana w terminie określonym w tym przepisie. Bieg tego terminu rozpoczyna się od daty otrzymania uchwały o wpisie na listę adwokatów wraz z aktami osobowymi wpisanego. Upływ tego terminu powoduje z mocy samego prawa wygaśnięcie kompetencji Ministra Sprawiedliwości do zgłoszenia sprzeciwu od uchwały organu samorządu zawodowego o wpisie na listę adwokatów. Jest to termin prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu, przerwaniu ani zawieszeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 1993 r., sygn. akt II SA 930/92, Wokanda 1993, z. 7, poz. 20 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego, Radca Prawny 1994, Nr 3, s. 76 i nast.) W konkluzji Minister Sprawiedliwości wskazał, że termin 30-dniowy, o jakim mowa w art. 69 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze jest zachowany, o ile w terminie tym, nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 k.p.a. W ocenie Ministra Sprawiedliwości, nie można w wypadku terminu na wniesienie sprzeciwu, mówić o uchybieniu normie art. 110 k.p.a., bowiem ustawodawca nie uzależnił skuteczności sprzeciwu od jego doręczenia lub ogłoszenia, ale od jego wniesienia, a nie są to pojęcia tożsame. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, ani data wydania decyzji, ani data jej doręczenia nie mogą być uznane za tożsame z terminem wniesienia sprzeciwu. W związku z tym konieczne jest sięgnięcie do konstytucyjnej zasady równości i odwołanie się do tych przepisów, które stanowią podstawę do ustalenia zachowania terminu dokonania czynności przez inny podmiot postępowania niż organ administracji publicznej to jest art. 57 § 5 k.p.a. W myśl powołanego przepisu termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo, w tym wypadku sprzeciw wyrażony w formie decyzji, zostało np. nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. W odpowiedzi na skargę kasacyjna M. B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna oparta została na szeregu zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), także na zarzutach naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w tym między innymi art. 68 ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze przez jego błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, iż termin 30 – dniowy, o którym mowa w tym przepisie obejmuje doręczenie decyzji stronie, a co za tym idzie sprzeciw Ministra Sprawiedliwości nie jest skutecznie zgłoszony w dacie nadania decyzji w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Zarzut ten ma kluczowe znaczenie w sprawie, gdyż w przypadku uznania go za niezasadny analiza pozostałych zarzutów zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania nie byłaby celowa i konieczna. W uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 4/08 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, ze termin 30 dni do wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze jest terminem do doręczenia sprzeciwu okręgowej radzie adwokackiej lub zainteresowanemu. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że wprowadzone przepisem art. 69 ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze ograniczenie kompetencji Ministra Sprawiedliwości do wyrażenia sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały wraz z aktami osobowymi wpisanego oraz ograniczenie kompetencji Ministra Sprawiedliwości do rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej tylko w razie wyrażenia sprzeciwu, wyłącza stosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy (art. 37 - art. 38 k.p.a.). Milczenie prawne oznacza, że Minister Sprawiedliwości dokonał oceny uchwały okręgowej rady adwokackiej jako zgodnej z przepisami prawa, co wywołuje skutek prawny z mocy prawa - wpis na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich uważa się za dokonany, a zatem jednostka nabywa prawo do wykonywania zawodu adwokata. Ustanowiony w art. 69 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze termin jest terminem materialnoprawnym, upływ tego terminu wywołuje bowiem skutek materialnoprawny nabycia prawa do wykonywania zawodu adwokata. Upływ tego terminu oznacza milczenie prawne Ministra Sprawiedliwości, co nadaje pełną skuteczność prawną uchwale okręgowej rady adwokackiej o wpisie na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich, a zatem skutek załatwienia sprawy administracyjnej. Ustanowiony termin w art. 69 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze nie jest terminem procesowym, którego upływ nie pozbawia Ministra Sprawiedliwości kompetencji do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Sprawa administracyjna wobec milczenia Ministra Sprawiedliwości została załatwiona. Zgodnie z art. 69 ust. 2 in fine ustawy - Prawo o adwokaturze "Minister Sprawiedliwości wyraża sprzeciw w formie decyzji administracyjnej". Decyzja administracyjna jest w doktrynie klasyfikowana jako kwalifikowany akt administracyjny. Dokonując klasyfikacji form prawnych działania administracji publicznej, akty administracyjne kwalifikowane są do czynności prawnych. Ma to określone następstwa dla wyprowadzenia cech charakterystycznych decyzji administracyjnej jako formy prawnej działania organów administracji publicznej. Podstawowym elementem czynności prawnej jest oświadczenie woli. W doktrynie w zasadzie zgodnie przyjmuje się takie stanowisko, podkreślając, że do oceny prawidłowości oświadczenia woli organu administracji publicznej nie mają zastosowania przepisy prawa cywilnego. Cechą właściwą decyzji administracyjnej, będącej kwalifikowanym aktem administracyjnym, jest uzewnętrznienie oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej. Uzewnętrznienie to następuje przez zakomunikowanie woli jednostce, której uprawnienia lub obowiązki kształtuje decyzja administracyjna. Formę uzewnętrznienia oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej przez zakomunikowanie woli jednostce reguluje kodeks postępowania administracyjnego. Z rozwiązań przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego wynika, że wyłączną formą zakomunikowania oświadczenia woli jednostce jest doręczenie lub ogłoszenie decyzji. Według art. 109 § 1 k.p.a. "Decyzję doręcza się stronie na piśmie". Od tego sposobu uzewnętrznienia woli organu przez zakomunikowanie oświadczenia woli organu stronie dopuszczalny jest wyjątek, a mianowicie zgodnie z art. 109 § 2 k.p.a. "W przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 decyzja może być stronom ogłoszona ustnie". Doręczenie następuje w formie prawnej przewidzianej w art. 39-48 i zachowanie tej formy ma znaczenie prawne dla skutków materialnych i skutków procesowych. Od reguły doręczenia decyzji ustanowionej w art. 109 § 1 k.p.a. nie można w drodze wykładni celowościowej wprowadzać wyjątków, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest przede wszystkim czynnością materialnoprawną, która rodzi skutki prawne kształtujące uprawnienia i obowiązki jednostki. Zakomunikowanie jednostce w trybie prawnym oświadczenia woli organu administracji publicznej jest warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jako-kwalifikowanego aktu administracyjnego. Z art. 109 § 1 w związku z art. 110 k.p.a. nie można zatem przyjąć, że wydanie decyzji jest wprowadzeniem decyzji administracyjnej do obrotu prawnego. Nie zostaje bowiem oświadczenie woli organu administracji publicznej uzewnętrznione przez jego zakomunikowanie jednostce, co pozbawia bytu prawnego w zakresie możliwości wywołania skutku prawnego. Z art. 109 § 1 k.p.a. wynika, że nie można w tym zakresie zastosować rozwiązania prawnego z art. 57 § 5 k.p.a. Rozdział 10 Terminy Działu I kodeksu postępowania administracyjnego, wprawdzie zamieszczony jest w Dziale I Przepisy ogólne, reguluje jednak sposób obliczania terminów procesowych czynności stron. Nie ma zastosowania do terminów załatwiania spraw przez organ administracji publicznej. Przyjmując jako podstawową cechę decyzji administracyjnej uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej przez zakomunikowanie woli jednostce w trybie prawnym, nie można przyjąć, że nadanie decyzji przed upływem terminu w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego jest uzewnętrznieniem woli. Uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej musi nastąpić tylko przez zakomunikowanie woli jednostce w trybie prawnym, a tym trybem jest wyłącznie doręczenie decyzji. Odnosząc treść powyższej uchwały do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej w W. o wpisie skarżącego na listę adwokatów wraz z aktami osobowymi M. B. została doręczona Ministrowi Sprawiedliwości w dniu 1 października 2007 r. Termin 30 dniu do wyrażenia sprzeciwu upłynął zatem w dniu 30 października 2007 r. i jak prawidłowo orzekł Sąd I instancji nie został dochowany przez Ministra Sprawiedliwości, ponieważ sprzeciw został doręczony M. B. i Okręgowej Radzie Adwokackiej w W. w dniu 5 listopada 2007 r. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 1 p.p.s.a.