I OSK 795/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 99/08 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na zakup mieszkania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 99/08, po rozpoznaniu skargi R. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], w przedmiocie pomocy finansowej na zakup mieszkania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Świeciu z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy, decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Świeciu z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], w sprawie odmowy przyznania R. S. pomocy finansowej na uzyskanie 1/2 części własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego w Świeciu przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji podał, że R. S. funkcjonariusz Komendy Powiatowej Policji w Świeciu, wnioskiem z dnia [...] listopada 2007 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Świeciu o przyznanie pomocy finansowej na zakupione w dniu [...] września 2007 r. spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego w Świeciu przy ul. [...]. Lokal ten nabył wspólnie z A. G. (będącą w momencie zakupu osobą dla funkcjonariusza obcą), jako współwłasność w 1/2 części, na mocy aktu notarialnego z dnia [...] września 2007 r., Repertorium Nr [...]. Komendant Powiatowy Policji w Świeciu, decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] odmówił przyznania pomocy finansowej R. S., uzasadniając swoją decyzję możliwością przyznania pomocy finansowej wyłącznie na uzyskanie lokalu mieszkalnego, a nie udziału w lokalu mieszkalnym. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, iż w dniu składania wniosku, tj. [...] listopada 2007 r. A. G. (obecnie S.) była jego żoną, na dowód czego dołączył skrócony odpis aktu małżeństwa, zawartego w dniu [...] września 2007 r. Komendant Wojewódzki Policji rozpoznając odwołanie skarżącego, powołując art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, wskazał, że policjant nie może uzyskać pomocy finansowej, gdy jest współwłaścicielem lokalu. Istota współwłasności w częściach ułamkowych polega bowiem na tym, że własność rzeczy przysługuje wszystkim niepodzielnie (art. 195 Kodeksu cywilnego), co oznacza, że żaden z nich nie ma fizycznie wydzielonej rzeczy na swoją własność. Każdy ze współwłaścicieli ma "idealną" część niepodzielnej rzeczy, ułamek tej rzeczy określony jest jako udział współwłaściciela. Organ powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 11 lutego 2000 r. sygn. I SA 329/99. Stwierdził, że przy tego rodzaju współwłasności przyznanie pomocy finansowej określonej w art. 94 ustawy o Policji, stanowiłoby w istocie finansowanie ze środków resortowych również osób trzecich, nieposiadających uprawnień do przedmiotowego świadczenia. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której podniósł on, że mieszkanie nabył wspólnie z obecną żoną A. S. (z domu G.), pracownikiem cywilnym Policji. W dniu nabycia mieszkania, tj. [...] września 2007 r. nie byli małżeństwem i z tego względu mieszkanie nabyli w udziałach 1/2. Związek małżeński zawarli bowiem w dniu [...] września 2007 r., a zatem w chwili składania wniosku o przyznanie pomocy finansowej byli współwłaścicielami tego mieszkania. Skarżący powołał się także na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 17 listopada 1998 r. sygn. I SA 719/98, z którego wynika, iż przepisy ustawy o Policji nie ograniczają przyznania pomocy finansowej od nabycia nieruchomości na wyłączną własność uprawnionego. Udział we współwłasności lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość jest bowiem związany z prawem do lokalu. Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku wskazał, na treść art. 88 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) który stanowi, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z kolei przepis art. 89 ustawy określa, jakich członków rodziny uwzględnia się przy przydziale lokalu. Zasadą jest zatem uprawnienie policjanta wraz z rodziną do otrzymania lokalu mieszkalnego w ww. miejscowości. Natomiast policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, przysługuje pomoc finansowa na: – uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej, – uzyskanie domu mieszkalnego, – uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy o Policji). W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie miałaby zastosowanie ta część przepisu, która mówi o pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej (przedmiotem umowy notarialnej było nabycie własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego). Nie budzi wątpliwości, że skarżący mieszkanie to nabył wspólnie z osobą obcą (przyszłą żoną, małżeństwo zostało zawarte 4 dni po umowie notarialnej) w udziale wynoszącym 1/2. Jest to zatem współwłasność w częściach ułamkowych. Każdy ze współwłaścicieli może rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli i każdy z nich jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem współwłaścicieli. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że lokal jaki skarżący nabył we współwłasności składa się z 3 pokoi, kuchni i łazienki o powierzchni użytkowej wynoszącej [...] m². Z przepisów kodeksu cywilnego regulujących współwłasność nie wynika, aby współwłaściciel miał uprawnienie do korzystania tylko z takiej części wspólnej rzeczy, który odpowiada wielkości jego udziału (wyrok SN z 27 kwietnia 2001 r. III CKN 21/1999, Lex nr 52366). Z uregulowania § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.) wynika, że norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, dokonując interpretacji art. 94 ust. 1 ustawy o Policji należy zastosować wykładnię celowościową. Celem pomocy finansowej jest bowiem realizacja prawa do lokalu mieszkalnego Mając na uwadze istotę współwłasności (także to, że nie ma fizycznie wydzielonej części) uznać należy, iż realizacja prawa do lokalu może nastąpić w drodze nabycia udziału we współwłasności. Musi to być jednak nabycie nie każdego udziału, ale takiego, który pozwala na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji może nastąpić także w drodze nabycia udziału we współwłasności pod warunkiem, że funkcjonariusz jest współwłaścicielem lokalu w części odpowiadającej co najmniej normie zaludnienia przysługującej policjantowi pozwalającej na zamieszkanie w tym lokalu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 145, poz. 1230 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), decyzje organów obu instancji uchylił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy, reprezentowany przez radcę prawnego, i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni treści przepisu art.94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. 2007 r. Nr 43, poz. 277). Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że wprawdzie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji stanowi tylko, że policjantowi przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego, lecz od charakteru dotyczących lokali stosunków własnościowych zależy ocena czy doszło do uzyskania lokalu mieszkalnego w rozumieniu powołanego przepisu. Policjant bowiem ma ustawowe prawo do lokalu dla siebie i członków rodziny (art.88 ust. 1 ustawy o Policji), celem zaś pomocy finansowej jest realizacja tego prawa, nie znajduje więc uzasadnienia stanowisko aby pomoc finansowa przysługiwała w innym przypadku współwłasności nabytego lokalu niż małżeńska wspólność majątkowa – do której zresztą wprost odwołuje się § 3 ust. 2 Rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468) – gdyż tylko wówczas policjant uzyskuje lokal dla siebie i członków rodziny, dlatego, że lokal wchodzi w skład majątku wspólnego małżonków. Autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że pogląd taki prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1145/04. Skoro zatem R. S. i jego przyszła żona A. G. nabyli w dniu [...] września 2007 r. lokal mieszkalny w Świeciu przy ul. [...] przed zawarciem małżeństwa (małżeństwo zawarto [...] września 2007 r.) na zasadzie współwłasności w udziale wynoszącym 1/2 części (akt notarialny Repertorium A, Numer [...]., wypis z księgi wieczystej – KW [...] z dnia [...]października 2007 r.) czyli każda z nich do majątku odrębnego, to lokal ten nie wchodzi w skład majątku wspólnego małżonków (małżeńskiej wspólności majątkowej). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. W tej sprawie skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucając Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Przepis ten stanowi, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy nabycie przez policjanta lokalu mieszkalnego (własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego) w części ułamkowej 1/2 odpowiadającej normie zaludnienia, uprawnia go do otrzymania pomocy finansowej, o której mowa w cytowanym wyżej przepisie. Zauważyć należy, że jedną z podstawowych zasad wykładni przepisów prawa jest wykluczenie wykładni normy prawnej w oderwaniu od pozostałych przepisów prawa, w których norma jest zawarta oraz w oderwaniu od całości rozwiązań prawnych ustawy. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji należy interpretować w powiązaniu z art. 88 i art. 89 cyt. ustawy. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie mu tego lokalu w drodze decyzji administracyjnej. Pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji jest konsekwencją niezrealizowania prawa funkcjonariusza niemającego zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych do otrzymania lokalu mieszkalnego. Dokonując analizy art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, należy mieć zatem na względzie wykładnię celowościową przepisu pozwalającego traktować określenie "na uzyskanie lokalu mieszkalnego" jako cel na jaki pomoc ta ma być przeznaczona. Pomoc finansowa przysługuje bowiem w celu uzyskania przez policjanta lokalu mieszkalnego na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych jego i członków rodziny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że okoliczność, iż R. S. nabył lokal mieszkalny (własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu) na zasadzie współwłasności w udziale 1/2 odpowiadającej przysługującej mu normie zaludnienia, nie wyklucza jego uprawnienia do uzyskania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Z przepisów Kodeksu cywilnego regulujących współwłasność nie wynika bowiem, aby współwłaściciel miał uprawnienie do korzystania tylko z takiej części wspólnej rzeczy, która odpowiada wielkości jego udziału. Stosownie do art. 206 K.c. każdy z współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania i korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli (por. wyrok SN z dnia 27 kwietnia 2001 r. III CKM 29/99, Lex nr 52366). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela poglądu wyrażonego przez ten Sąd w wyroku z dnia 16 lutego 2005 r. I OSK 1145/04, Lex nr 1145/04, gdyż w tej sprawie nie rozważono, czy zapis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie procy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468) uzależniającej uzyskanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego od pozostawania we wspólności majątkowej małżeńskiej, mieści się w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji i nie ogranicza uprawnienia, o którym mowa w art. 94 ust. 1 tej ustawy. Uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zawartego w niej żądania, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.