III SA/Wa 6/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Chustecka, Sędziowie Sędzia WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Asesor WSA Aneta Trochim-Tuchorska (spr.), Protokolant Anna Kurdej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2008 r. sprawy ze skargi P. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia w przedmiocie postępowania egzekucyjnego oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., nr [...] Minister Finansów, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej "Kpa") oraz art. 17 i 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, ze zm.; dalej "upea") po rozpatrzeniu wniosku P., skarżącego w niniejszej sprawie, utrzymał w mocy postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...]. Postanowienie zostało oparte na następująco ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Naczelnik Urzędu Skarbowego w K., będąc organem egzekucyjnym postanowieniem z dnia [...] października 2005 r., nr [...], działając na podstawie art. 17 i art. 71a § 9 upea, określił P. wysokość nie przekazanej przez dłużnika zajętej wierzytelności kwoty 204.500,00 zł wraz z odsetkami naliczonymi na dzień wydania postanowienia stosownie do art. 70 powołanej ustawy. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K. uchylił w całości powyższe postanowienie i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że zostało ono wydane w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. P. wniósł skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gliwicach. Na rozprawie w dniu 24 maja 2006 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż wycofuje skargę, gdyż w przedmiotowej sprawie zostało wydane już przez organ I instancji kolejne postanowienie. Wycofanie skargi przez stronę spowodowało wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w dniu 24 maja 2006 r. postanowienia umarzającego postępowanie sądowe (sygn. akt I SA/Gl 198/06). Pismem z dnia 5 stycznia 2007 r. P. wystąpi o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] października 2005 r., nr [...], jako przesłankę wskazując okoliczności określone w art. 247 § 1 pkt 1, 2, 3 i 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8 poz. 60 ze zm.; dalej "Op") oraz w art. 156 § 1 pkt 1, 2, 4 i 7 Kpa. Minister Finansów po rozpatrzeniu powyższego wniosku postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...]. P. pismem z dnia 12 lipca 2007 r. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Finansów z [...] czerwca 2007 r., podtrzymując argumenty zawarte we wniosku z dnia 5 stycznia 2007 r. Ponadto strona nie zgodziła się z argumentacją organu, iż fakt sądowej kontroli zaskarżonych postanowień z uwagi na ich zaskarżenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, a następnie cofnięcie skargi w trybie art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływanej jako "ppsa"), wyklucza możliwość ponownego zbadania istnienia przesłanek nieważności (art. 156 Kpa) przez Ministra Finansów. W ocenie P. Minister Finansów nie jest związany oceną prawną sądu administracyjnego orzekającego w przedmiotowej sprawie, albowiem orzeczenia, których stwierdzenia nieważności domaga się Strona, pochodzą od organów niższego stopnia, w stosunku do których Minister Finansów jest organem naczelnym oraz organem nadzoru. Minister Finansów wskazanym na wstępie postanowieniem utrzymał w mocy powyższe postanowienie z dnia [...] czerwca 2007 r. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 18 upea, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Wniosek P. o stwierdzenie nieważności został więc rozpoznany w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 126 Kpa przewiduje, że do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio przepisy art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, art. 151 § 1, art. 157 § 1 i art. 158, wydaje się postanowienie. Powyższe unormowanie daje możliwość weryfikacji postanowień, od których przysługuje zażalenie, w trybie stwierdzenia nieważności. Przepis art. 157 § 3 Kpa dopuszcza jednak możliwość wydania orzeczenia o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Żądanie stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia w sytuacji, gdy w sprawie zakończonej tym postanowieniem wydane zostało orzeczenie sądu administracyjnego, mieści się w kategoriach przesłanki o charakterze przedmiotowym. Pogląd taki wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 marca 2004 r., sygn. akt II SA 1628/03. Z akt sprawy wynika, że postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], którego stwierdzenia nieważności domaga się P., było przedmiotem postępowania sądowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach. Postanowieniem z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Gl 198/06 zostało ono umorzone w związku z cofnięciem skargi przez stronę. Przepis art. 60 ppsa przewiduje, że skarżący może cofnąć skargę i cofnięcie takie wiąże Sąd. Jednakże cofnięcie skargi przez skarżącego podlega pewnym ograniczeniom. Sąd uznaje cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy między innymi decyzji czy postanowienia dotkniętego wadą nieważności. Tylko w takim przypadku sąd może odstąpić od umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 ppsa. Cofnięcie skargi przez stronę w uznaniu Sądu, jak wynika z postanowienia z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Gl 198/06, nie zmierzało do obejścia prawa, ani też nie skutkowało utrzymaniem w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności, tym samym sąd nie stwierdził zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa, uzasadniających stwierdzenie nieważności ostatecznego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. Zgodnie z dyspozycją art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu administracyjnego oraz organów administracyjnych oceną prawną oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera zatem skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Ocena sądu jest dla organu wiążąca w sytuacji, gdy dana kwestia była przedmiotem rozważań sądu orzekającego w sprawie i okoliczność ta znalazła swój wyraz w uzasadnieniu orzeczenia sądu, albo w inny sposób w aktach sprawy. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu postanowienia z dnia 24 maja 2006 r. wyraźnie wskazał, że "Analizując okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, iż cofnięcie skargi inicjującej postępowanie w niniejszej sprawie nie zmierza do obejścia prawa, ani też nie skutkuje utrzymaniem w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności." W związku z powyższym organ nie dokonał merytorycznej oceny podnoszonych przez P. argumentów, iż ostateczne postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] obarczone jest wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 1, 2, 4 i 7 Kpa, uznając że rozstrzygnięcie podjęte w pierwszej instancji jest prawidłowe. W skardze na powyższe postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] października 2007 r. P. wniósł o jego zmianę i stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] grudnia 2005 r. Skarżący podniósł, iż nie zgadza się z argumentacją organu, iż fakt sądowej kontroli zaskarżonych postanowień z uwagi na ich zaskarżenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, a następnie cofnięcie skargi w trybie art. 60 ppsa wyklucza możliwość ponownego zbadania istnienia przesłanek nieważności (art.156 Kpa) przez organ administracji państwowej – tj. Ministra Finansów. Zdaniem Skarżącego, zgodnie z art. 7 Kpa organy administracji państwowej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym także zbadania przesłanek stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności postanowień, czy decyzji wydanych w toku postępowania. Powyższe znajduje zastosowanie samodzielnie i niezależnie od możliwości sądowej kontroli legalności tych orzeczeń. Ponadto Skarżący stwierdził, iż w świetle art. 153 ppsa Minister Finansów nie jest organem "związanym" oceną prawną sądów administracyjnych orzekających w niniejszej sprawie. Orzeczenia, których dotyczą wnioski o stwierdzenie nieważności pochodzą bowiem od organów niższego stopnia – urzędów skarbowych i izby skarbowej, w stosunku do których Minister Finansów jest organem naczelnym, jak również organem nadzoru. Z tych względów korzysta z niezawisłości, niezależności i samodzielności w dokonywaniu oceny prawnej zaskarżonych postanowień podległych mu organów, jak również stwierdzeniu ich nieważności w trybie art. 156 Kpa. Skarżący podniósł ponadto, iż w jego ocenie przedmiotowe orzeczenia zostały wydane w sposób niezgodny z prawem i można do nich odnosić przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1, 2, 4 i 7 Kpa. W uzasadnieniu skargi powtórzono w całości argumentację zawartą we wniosku z dnia 5 stycznia 2007 r. o stwierdzenie nieważności oraz we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skargę należało oddalić. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz w związku z art. 135 ppsa, kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ppsa, sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ppsa), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w tym zakresie należy stwierdzić, że nie narusza ono przepisów prawa w stopniu dającym podstawę do jego uchylenia. Postanowienie to nie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie zostało poddane postanowienie Ministra Finansów w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] grudnia 2005 r. Jak słusznie wskazał Minister Finansów zgodnie z art. 18 upea, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Wniosek Skarżącego o stwierdzenie nieważności podlegał więc rozpoznaniu w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. W myśl art. 126 Kpa do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio przepisy art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, art. 151 § 1, art. 157 § 1 i art. 158, wydaje się postanowienie. Powyższe unormowanie daje zatem możliwość weryfikacji postanowień, od których przysługuje zażalenie, w trybie stwierdzenia nieważności. Przepis art. 157 § 3 Kpa dopuszcza jednak możliwość wydania orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. W ocenie Ministra Finansów w rozpoznawanej sprawie organ obowiązany był do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] grudnia 2005 r., gdyż w tym zakresie związany był prawomocnym orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Gl 198/06. Orzeczeniem tym, wydanym na rozprawie, Sąd umorzył postępowanie sądowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 ppsa, w wyniku uwzględnienia cofnięcia skargi dokonanego przez pełnomocnika Skarżącego. Zdaniem zaś strony skarżącej Minister Finansów nie jest związany tym orzeczeniem. W związku z powyższym, w pierwszej kolejności należało więc zacząć od ustalenia tego, jak kształtuje się szeroko rozumiana sytuacja prawna w przypadku zaskarżenia postanowienia (decyzji) do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 54 ppsa skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (§ 1). Pierwszym i podstawowym skutkiem procesowym wniesienia skargi jest uruchomienie postępowania przed sądem administracyjnym. Oznacza to, że z tą chwilą między stroną skarżącą a organem, którego działanie lub bezczynność została zaskarżona, rozpoczął się spór o legalność zaskarżonego aktu lub czynności (bezczynności), który ma zostać rozstrzygnięty orzeczeniem sądu administracyjnego. Sąd ten od chwili wniesienia skargi staje się "gospodarzem" postępowania, w którym organ administracji publicznej zaczyna być stroną sporu o legalność podjętego przez siebie aktu lub dokonanej czynności (zob. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, s. 248). W tej nowej roli procesowej podstawowym obowiązkiem organu jest przekazanie skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę (§ 2). Wniesienie skargi do sądu administracyjnego sprawia, iż co do zasady ocena legalności aktów wydanych we wszystkich postępowaniach w granicach sprawy (art. 135 ppsa) przechodzi już w kompetencje sądu administracyjnego. Na tym etapie w proces badania sprawy skierowanej do sądu – na zasadzie wyjątkowych i wykonywanych w związku z wniesieniem skargi niejako w zastępstwie sądu administracyjnego uprawnień autorewizyjnych – może włączyć się już tylko organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono. Wyłącznie ten organ może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy, kierując się generalnie analogicznymi jak sąd przesłankami, tj. badaniem zgodności z prawem zaskarżonego aktu. W takiej sytuacji samodzielną podstawą prawną jego działania jest art. 54 § 3 ppsa, który przewiduje instytucję autokontroli działania lub bezczynności. Innymi słowy, w takim stanie rzeczy jakakolwiek inna ingerencja ww. organu w przedmiot objęty już postępowaniem sądowym jest niedopuszczalna. Skoro bowiem sprawa pozostaje już w gestii sądu administracyjnego, to przewidziane w tym przepisie odstępstwo nie może być odczytywane li tylko jako dodatkowe (istniejące obok wewnątrzadministracyjnych możliwości działania organu w ramach wzruszania wadliwych decyzji ostatecznych w trybach nadzwyczajnych) uprawnienie organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, lecz jako jedyne jego uprawnienie na tym etapie sprawy. W ocenie Sądu przepis ten winien być traktowany jako przepis szczególny wobec pozostałych przepisów dających organowi podstawę do eliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji ostatecznych w postępowaniu administracyjnym. Na etapie zainicjowanego już postępowania sądowego i w granicach sprawy nim objętej te ostatnie zostają wyłączone. Z kolei przepis art. 56 ppsa stanowi, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu już postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Przepis ten zawiera uregulowanie, które prowadzi do wyłączenia konkurencyjności wszystkich nadzwyczajnych postępowań administracyjnych z postępowaniem sądowoadministracyjnym. Zbieg bowiem uprawnień do weryfikowania ostatecznej decyzji w tych dwóch rodzajach postępowań (administracyjnym i sądowym) może wywołać niekorzystne skutki, tak ze względu na zasady ekonomii organów państwa, jak i z uwagi na ochronę powagi rozstrzygnięć tych organów. Przede wszystkim konieczne jest uniknięcie możliwości wydania przez organ administracji publicznej oraz przez sąd administracyjny sprzecznych orzeczeń w tej samej sprawie (zob. T. Woś, op. cit., str. 262-270). Przepis ten expressis verbis dotyczy skutków, jakie wywołuje wszczęcie postępowania administracyjnego w trybach nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych na postępowanie sądowoadministarcyjne w przypadku, gdy skarga jest wnoszona po wszczęciu postępowania administracyjnego w jednym z trybów nadzwyczajnych. Wówczas postępowanie sądowe zostaje zawieszone, albowiem określony cel, (np. stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej) może zostać osiągnięty na drodze postępowania administracyjnego. Gdy tak się stanie postępowanie sądowe będzie bezprzedmiotowe i sąd je umorzy w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 ppsa. Zupełnie inna jest natomiast sytuacja, gdy skarga jest już wniesiona do sądu administracyjnego, a strona składa do organu administracyjnego żądanie wszczęcia postępowania w jednym z trybów nadzwyczajnych (lub nawet w kilku) w zakresie decyzji ostatecznej, która została wydana "w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, której dotyczy skarga", w rozumieniu art. 135 w związku z art. 134 § 1 ppsa. Omówiony wyżej przepis art. 56 ppsa nie daje odpowiedzi, czy takie wszczęcie jest dopuszczalne, co można usprawiedliwiać tym, iż jest on adresowany do sądu administracyjnego a nie do organu. Nie mniej jednak należy w tym zakresie przyjąć pogląd, ukształtowany w doktrynie i w orzecznictwie sądowym na gruncie poprzednio obowiązujących regulacji prawnych jednakże wciąż aktualny, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego musi stanowić przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 153-154 i powoływane tam pozycje oraz T. Woś, op. cito s. 269 i powoływane tam pozycje, a także wyroki NSA z dnia 29 października 2002 r., sygn. akt IV SA 2547/00, nie publ. i WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2005 r., sygn. akt II SAB/Wa 76105, LEX nr 171672). Zakaz taki w zakresie trybów wzruszania decyzji wadliwych jest oczywisty w świetle postanowień art. 170 ppsa, regulującego skutki prawomocności orzeczeń sądu administracyjnego, o czym jeszcze będzie mowa dalej. W takiej sytuacji w postępowaniu administracyjnym nie mogłaby bowiem zapaść inna decyzja, niż orzeczenie sądu administracyjnego rozstrzygającego sprawę, w której decyzja mająca być zweryfikowana wewnątrzadministracyjnie się mieściła (z pewnymi wyjątkami w zakresie wznowienia postępowania). Ku temu wnioskowi skłania jednoznacznie także już wyżej omówiony art. 54 ppsa, który zawęża pole uprawnień orzeczniczych organu, którego akt został zaskarżony. Dla oceny rozpoznawanej sprawy należało też zauważyć, iż w postępowaniu sądowoadministarcyjnym funkcjonują dwie podstawowe i bardzo ważne z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżanych aktów lub czynności zasady. Po pierwsze, zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi, wyrażona w art. 134 § 1 ppsa, zgodnie z którą sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po drugie, zasada możliwości orzekania w głąb sprawy, przewidziana w art. 135 ppsa, który stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W myśl pierwszej z powyższych zasad wojewódzki sąd administracyjny może i powinien (w znaczeniu "jest obowiązany") zarówno na etapie rozpoznania skargi, jak i orzekania o jej zasadności wyjść poza granice skargi wyznaczone przez zawarte w skardze konkretne podstawy zaskarżenia (zarzuty sformułowane przez stronę skarżącą w stosunku do zaskarżonego rozstrzygnięcia – art. 57 § 1 pkt 3 ppsa), nie przekraczając jednocześnie granic rozpoznania określonych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), czyli sprawowania kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Taka konstrukcja wyznacza szeroki zakres kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, jako sądu pierwszej instancji. Z tak ukształtowaną zasadą korespondują, w przypadku zaskarżenia decyzji, przepisy art. 145 ppsa, które wyznaczają prawny zakres kontroli decyzji lub postanowień przez sąd administracyjny. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ppsa). W sprawach skarg na decyzje lub postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepis § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie (art. 145 § 2 ppsa). Szczególnego znaczenia w postępowaniu sądowym nabierają przy tym przesłanki nieważności. Zwrócić bowiem należy uwagę, że te najcięższe z możliwych wad zaskarżonych decyzji (postanowień) sprawiły, że ustawodawca generalnie przesądził, iż skarga skutecznie wniesiona do sądu administracyjnego winna doprowadzić do usunięcia z obiegu prawnego decyzji (postanowień) obarczonych takimi wadami, oczywiście tych decyzji (postanowień), które mieszczą się w granicach sprawy objętej skargą. Dzieje się to w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 134 i art. 135 ppsa. W związku z tym również instytucja cofnięcia skargi musi być skorelowana z uprawnieniami orzeczniczymi sądu. W myśl art. 60 ab initio ppsa zasadą jest, że skarżący może cofnąć skargę i cofnięcie to wiąże sąd. Skarżący ma jednak w pewnym stopniu ograniczoną możliwość zrezygnowania z ochrony prawnej w sytuacji, kiedy doszło już do wszczęcia postępowania. Jeżeli bowiem cofnięcie skargi zmierza do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności, wówczas sąd jest zobowiązany do uznania cofnięcia skargi za niedopuszczalne (art. 60 in fine ppsa). W przypadku zatem stwierdzenia tych najcięższych naruszeń prawa zadaniem sądu jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Sąd może zatem umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 ppsa jedynie jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę, a więc gdy cofnięcie to jest dopuszczalne, tj. gdy sąd oceni, że nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 60 in fine. Również i zakaz reformationis in peius, a więc zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego doznaje ograniczenia w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, o czym stanowi art. 134 § 2 ppsa. Jak z przytoczonych regulacji wynika, sąd administracyjny musi badać z urzędu zwłaszcza i w pierwszej kolejności istnienie w sprawie przesłanek nieważnościowych. Podkreślić natomiast też należy, iż sąd administracyjny czynić to może tylko w ramach związania granicami danej sprawy. Te z kolei granice wyznaczone zostają wniesieniem skargi przez stronę skarżącą na akt wydany w określonej sprawie administracyjnej (lub określoną czynność bądź bezczynność). Sprawę administracyjną stanowi zaś przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego. Tak więc granice rozpoznania sądu administracyjnego wyznaczone zostają przez granice sprawy administracyjnej. W ostatecznym rezultacie normy prawa materialnego wyznaczają nieprzekraczalne granice tożsamości sprawy administracyjnej; determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie (lub czynności) i precyzują elementy pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny. Wspomnieć też należy, że sąd jest związany wydanym orzeczeniem (wyrokiem, postanowieniem) od chwili jego ogłoszenia (jeżeli chodzi o orzeczenie wydane na rozprawie), a jeżeli orzeczenie zostało wydane na posiedzeniu niejawnym – od podpisania sentencji, o czym stanowi art. 144 w związku z art. 166 ppsa. Oznacza to, że od wskazanych momentów orzeczenie nie może być zmienione ani uchylone przez sąd, który go wydał, oraz przez sąd wyższej instancji inaczej, jak tylko w wyniku wniesienia środka odwoławczego lub na zasadach określonych w ustawie (skarga kasacyjna, sprostowanie – art. 156 i art. 173 § 1 ppsa). Orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy (art. 168 § 1 ppsa). Stosownie do treści art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu przepisu art. 153 ppsa, oznacza że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do oceny prawnej i wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Użyty zaś w tym przepisie zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 170 ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia. Jego ratio legis polega na tym, iż gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., sygn. akt 2543/98, niepubl.). Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że wskazane w powyższym przepisie podmioty muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W konsekwencji w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63). Nie ma więc uzasadnienia do tego, aby dopuszczać możliwość wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności aktu objętego kontrolą sądową, jeśli i tak orzeczenie administracyjne byłoby determinowane orzeczeniem sądu. Skoro sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu także pod tym kątem, to nie może tego równolegle lub później czynić organ administracyjny. W rozpoznawanej sprawie ostateczne postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] grudnia 2005 r., którego stwierdzenia nieważności domaga się strona skarżąca, było przedmiotem postępowania sądowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach. Jak wynika z treści postanowienia tego Sądu z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Gl 198/06 skarga na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] grudnia 2005 r. została wniesiona skutecznie. W dniu 24 maja 2006 r., pełnomocnik strony skarżącej cofnął tę skargę. Jak już wyjaśniono powyżej cofnięcie skargi podlega kontroli sądu administracyjnego. Sąd ten oceniając dopuszczalność cofnięcia skargi, obowiązany jest do dokonania z urzędu kontroli czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu (postanowienia, decyzji). W przypadku postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym chodzi o zbadanie istnienia przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa. Żadna przy tym z przyczyn nieważności nie może powstać po wydaniu postanowienia przez organ administracyjny, a wszystkie mogą zostać ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W przypadku stwierdzenia, że cofnięcie skargi spowoduje utrzymanie w mocy postanowienia dotkniętego wadą nieważności, sąd ten musi uznać tę czynność za niedopuszczalną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 24 maja 2006 r. umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] grudnia 2005 r. uznając cofnięcie skargi przez pełnomocnika strony skarżącej za dopuszczalne. W uzasadnieniu orzeczenia wyraźnie wskazał, że "Analizując okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, iż cofnięcie skargi inicjującej postępowanie w niniejszej sprawie nie zmierza do obejścia prawa, ani też nie skutkuje utrzymaniem w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności." Niewątpliwie więc Sąd ten dokonał kontroli powyższego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. w zakresie istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa. Jak wynika z akt sprawy orzeczenie to nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Nie może zatem być skutecznie podnoszone i w jakikolwiek sposób, czy przez kogokolwiek wywodzone istnienie w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2005 r. wad nieważności. Bez wzruszenia wskazanego orzeczenia Sądu niedopuszczalne jest też ponowne rozważanie, czy w postanowieniu tym tkwią wady, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa. W sytuacji, gdy orzeczenie to stało się prawomocne, wskazana okoliczność nie mogła być przedmiotem jakiegokolwiek badania, została bowiem już przesądzona i jako taka związała podmioty wskazane w art. 170 ppsa, a więc także Ministra Finansów. Należało więc odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 kpa, co uczynił prawidłowo Minister Finansów. Rozstrzygnięcie tego rodzaju jest podejmowane, jeśli wystąpią przeszkody przedmiotowe do załatwienia wniosku o stwierdzenie nieważności, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł, jak w sentencji.