III SA/Wa 2226/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Krystyna Chustecka (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Nasierowska, Asesor WSA Aneta Trochim-Tuchorska, Protokolant Anna Armińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2008 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie ponaglenia na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie może być wykonane w całości, 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2007 r., wydanym na podstawie art. 141 § 1 pkt 2, art. 208 § 1 w zw. z art. 219 i art. 217 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.; dalej "Op"), Minister Finansów umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie z ponaglenia T. Sp. z o. o. (zwanej dalej "Skarżącą"). Powyższe postanowienie Minister Finansów wydał na podstawie następującego stanu faktycznego. Wyrokiem z 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt I SA/Łd 1596/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej w L. z [...] lipca 2006 r., utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w P. z [...] marca 2006 r. w przedmiocie odmowy zwrotu podatku akcyzowego oraz zaliczeniu zwrotu na poczet zaliczek dziennych podatku akcyzowego. Powyższe orzeczenie Sądu wraz z aktami sprawy wpłynęło do Izby Celnej w L. w 21 czerwca 2007 r. Postanowieniem z [...] sierpnia 2007 r. Dyrektor Izby Celnej w L. poinformował Skarżącą o niezałatwieniu sprawy we właściwym terminie i wyznaczył nowy termin jej załatwienia do dnia 30 września 2007 r. Pismem z 28 września 2007 r., pełnomocnik Skarżącej w trybie art. 141 § 1 Op złożył do Ministra Finansów ponaglenie na nie załatwienie przez Dyrektora Izby Celnej w L. sprawy odwoławczej w ustawowym terminie oraz wniósł o wyznaczenie temu organowi terminu do załatwienia odwołania. Decyzją z [...] października 2007 r. Dyrektor Izby Celnej w L., po ponownym rozpatrzeniu odwołania, uchylił decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w P. z [...] marca 2006 r. w całości i orzekł o zwrocie podatku akcyzowego w kwocie 48.347,00 zł z tytułu eksportu wyrobów akcyzowych zharmonizowanych; w części zaś zaliczenia w/w kwoty na poczet zaliczek dziennych podatku akcyzowego - umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu powołanego na wstępie postanowienia Minister Finansów, przytaczając przepisy art. 139 § 3 oraz art. 140 Op oraz art. 286 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływanej jako "ppsa"), stwierdził, że skoro będąca przedmiotem ponaglenia sprawa została ostatecznie zakończona poprzez wydanie decyzji z [...] października 2007 r., to postępowanie dotyczące niezałatwienia sprawy we właściwym terminie stało się bezprzedmiotowe. W skardze skierowanej do tutejszego Sądu Skarżąca, zarzucając powyższemu postanowieniu naruszenie: 1) naruszenie art. 120 w zw. z art. 141 § 2 Op, poprzez odmowę ustalenia czy ponaglenie jest czy nie jest zasadne, 2) naruszenie art. 208 § 1 w zw. z art. 141 § 2 Op poprzez błędne przyjęcie, iż postępowanie jest w całości bezprzedmiotowe i w konsekwencji jego umorzenie w całości bez orzeczenia w przedmiocie zasadności odwołania, wniosła o jego uchylenie w całości oraz o zasadzenie na jej rzecz kosztów postępowania, według norm przepisanych. Uzasadniając pierwszy z zarzutów Skarżąca powołała art. 141 § 2 Op. Z treści tego przepisu wywiodła, iż nakazuje on organowi - w sprawie niniejszej Ministrowi Finansów - wykonać określone w tym przepisie działania w przypadku, w którym "uzna on ponaglenie za uzasadnione". Działania te nie ograniczają się jedynie do sfery zewnętrznej - wyznaczenia nowego terminu do załatwienia sprawy, ale obejmują również sferę wewnętrzną administracji skarbowej - zarządzenie wyjaśnienia przyczyn uchybienia terminu i ustalenie osób winnych tego uchybienia. Oba te działania musza być jednak poprzedzone wypowiedzeniem się przez organ w kwestii zasadności ponaglenia, gdyż dopiero jego zasadność otwiera drogę do podjęcia dalszych czynności. Zdaniem Skarżącej, umorzenie w całości postępowania w przedmiocie ponaglenia na niezałatwienie w terminie sprawy przez Dyrektora Izby Celnej, w sytuacji w której nie została ona załatwiona ani w terminie wynikającym z ustawy, ani w terminie przedłużonym, bez orzeczenia w przedmiocie zasadności ponaglenia, spowodowało więc niewykonanie przez Ministra Finansów obowiązków nałożonych na niego przez art. 141 § 2 Op. W opinii Skarżącej, działanie takie nie da się pogodzić z treścią art. 120 Op i art. 7 Konstytucji RP. Drugi z zarzutów skargi Skarżącą zrekapitulowała stwierdzeniem, że fakt załatwienia sprawy, której niezałatwienia w terminie dotyczyło ponaglenie, nie czyni postępowanie toczącego się w wyniku ponaglenia w całości bezprzedmiotowym - bezprzedmiotowe staje się ono jedynie w pewnym zakresie, tj. w zakresie wyznaczenia organowi dodatkowego terminu na załatwienie sprawy. W pozostałym zakresie postępowanie to w żadnym wypadku nie stało się bezprzedmiotowe i powinno się toczyć. W szczególności Skarżący domaga się, aby Minister rozstrzygnął o tym, czyjego ponaglenie było, czy też nie było uzasadnione. Końcowo Skarżąca podkreśliła rolę instytucji ponaglenia w kontekście zasad ogólnych postępowania podatkowego: szybkości postępowania oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufania do organów podatkowych. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej "ppsa") lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione, jak również ma prawo uwzględnić jedynie część wniosków skargi. Dokonując kontroli legalności działania Ministra Finansów według ww. zasad, Sąd stwierdził, że skargę należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia. Formułując powyższą ocenę Sąd miał na uwadze następujące względy. Zgodnie z art. 141 § 1 pkt 2 Op na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 stronie służy ponaglenie do ministra właściwego do spraw finansów publicznych, jeżeli sprawa nie została załatwiona przez dyrektora izby skarbowej lub dyrektora izby celnej. Organ podatkowy, w tym także minister właściwy do spraw finansów publicznych, uznając ponaglenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby podejmuje środki zapobiegające naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (art. 141 § 2 Op). W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że ponaglenie na nie załatwienie sprawy w terminie uregulowane w art. 141 Op jest specyficznym środkiem ochrony praw strony w postępowaniu podatkowym. Ponaglenie to służy na czynność organu administracyjnego, która w tym przypadku będzie przybierała postać swoistego milczenia administracji (zob. R. Hauser [w:] S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2007, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis (wydanie 2), s. 444 oraz Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 136). Z przywołanej regulacji wynikają wyczerpujące uprawnienia organu wyższego stopnia w przypadku uznania ponaglenia za uzasadnione. Brak jest natomiast wskazań, jak należy postąpić w przypadku uznania ponaglenia za nieuzasadnione. Nie ulega wątpliwości, że także w tym przypadku w związku ze złożeniem ponaglenia konieczne jest rozstrzygnięcie organu. Sąd podziela pogląd, że w tej sytuacji organ powinien w formie postanowienia orzec, że ponaglenie nie zostało uwzględnione. Wydanie takiego postanowienia będzie uzasadniało wniesienie, skargi do sądu administracyjnego na bezczynność administracji (zob. R. Hauser, op.cit., s. 444). Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpatrywanej, należy przyznać rację Skarżącej, zarzucającej Ministrowi Finansów umorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie ponaglenia w sytuacji, gdy nie orzekł on o tym, czy w istocie ponaglenie to było uzasadnione czy też nie. W ocenie Sądu, takie działanie narusza ww. przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W każdym przypadku bowiem, gdy organ rozpatrujący ponaglenie uznaje je za uzasadnione, obowiązany jest wyznaczyć dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz jednocześnie zarządzić wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Należy przy tym wyjaśnić, że zarządzenie wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy, a także działania zmierzające do ustalenia winnych niezałatwienia sprawy w terminie nie są elementami składowymi postanowienia wyznaczającego termin załatwienia sprawy (ani jego sentencji, ani uzasadnienia). Jest to typowe zarządzenie o charakterze wewnętrznym, skierowane bądź to do organu niższego, bądź to do właściwej komórki (np. kontroli, nadzoru) organu. Organ wyższego stopnia może też podjąć środki zapobiegające naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości Dodatkowo, z uwagi na wskazany w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia art. 219 Op, stwierdzić należy, że "odpowiednie stosowanie przepisów", o którym mowa w tym przepisie oznacza, iż unormowań stosowanych odpowiednio nie należy przenosić w sposób mechaniczny, bezpośredni, bez uwzględnienia specyfiki i charakteru określonego postanowienia. Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza bowiem: 1) stosowanie pełne (bez modyfikacji); 2) stosowanie ze zmianami (z modyfikacjami); 3) niestosowanie ich w ogóle. Niewątpliwie uwagi powyższe odnieść należy także do postanowień (zarówno pozytywnych, jak i negatywnych) wydanych w sprawie ponaglenia. Trudno mówić o bezprzedmiotowości środka prawnego jakim jest ponaglenie, ze względu na załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji drugoinstancyjnej, jeśli wcześniej nie załatwiono tej sprawy w terminach określonych wynikających z art. 139 Op. Omawiany środek prawny ma bowiem na celu stworzenie stronie realnej ochrony procesowej, ale stwarza także mechanizm wymuszający sprawność działania ze strony administracji publicznej i kontrolę tej działalności przez Sąd. Dlatego też działanie Ministra Finansów w rozpoznawanej jest , w ocenie Sądu, nie do przyjęcia. Uwzględniając powyższy stan faktyczny i prawny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił zaskarżone postanowienie. Zakres, w jakim uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 ppsa. Sąd zasądził na rzecz Skarżącej koszty postępowania sądowego zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa, w kwocie równej uiszczonemu wpisowi (100 zł) oraz kosztom zastępstwa procesowego w wysokości określonej w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 grudnia 2003 r. w sprawie wynagrodzenia za czynności doradcy podatkowego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz szczegółowych zasad ponoszenia kosztów pomocy prawnej udzielonej przez doradcę podatkowego z urzędu (Dz. U. Nr 212, poz. 2075 ze zm.).